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A Participação do Brasil em convenções internacionais sobre combate à corrupção

Secretaria de assuntos Legislativos

As alterações impostas pela globalização no cenário internacional conduzem a uma crescente necessidade de interação entre os Estados, que buscam, por meio da mútua cooperação, promover seu desenvolvimento integral.

Essa ação de cooperação, mediante a qual os Estados procuram obter uma finalidade de interesse comum, leva o Brasil a figurar como parte em diversos tratados internacionais, os quais propiciam sua atuação efetiva na comunidade internacional.

Tratado internacional, conforme definiu a Convenção de Viena dos Direitos dos Tratados, firmada em 23 de maio de 1969, "é um acordo, concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica". A terminologia tratado tem significado genérico, podendo ser usada para denominar convenções, pactos, cartas e demais acordos internacionais.

No Brasil, cabe ao Poder Executivo iniciar o processo de formação dos tratados por meio dos atos de negociações, conclusão e assinatura. Entretanto, para a incorporação dos tratados em nosso ordenamento jurídico, se faz imprescindível que os mesmos sejam apreciados pelo Legislativo, a fim de que este Poder exerça sua função de controle e fiscalização dos atos do Executivo e proceda, por meio de decreto legislativo, à aprovação dos acordos internacionais.

Uma vez aprovados os tratados pelo Parlamento, retornam estes ao Executivo, para que o Chefe deste Poder conclua sua ratificação e promova sua promulgação, mediante decreto presidencial.

À ratificação, segue-se o depósito do instrumento do acordo por uma entidade, seja um Estado ou organismo internacional, que assume sua custódia e o notifica aos demais pactuantes.

A participação brasileira em Acordos internacionais conduz à adoção de uma série de medidas que viabilizem sua aplicação no âmbito interno. Dessa maneira, e consideradas as implicações de ordem legislativa, se fez imprescindível a participação ativa da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça no processo de elaboração e implementação destas Convenções, com vistas a adequar e modernizar a legislação pátria e, por conseguinte, propiciar sua aplicação no ordenamento jurídico interno.

Entre os temas difundidos na órbita internacional, o combate à corrupção tem merecido elevado destaque, haja vista a necessidade de uma ação coordenada entre os países, com a finalidade de reforçar a ordem moral das instituições democráticas e promover o desenvolvimento integral dos Estados.

Reflete-se, neste contexto, a participação do Brasil em Convenções Internacionais no âmbito da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico – OCDE, da Organização dos Estados Americanos – OEA e da Organização das Nações Unidas – ONU, as quais visam à erradicação da corrupção, mediante a adoção de medidas de prevenção e de repressão aos atos de corrupção.

A efetiva aplicação dessas Convenções em sua ordem interna constitui compromisso dos Estados Parte. Com efeito, as Convenções contra a corrupção no âmbito da OCDE e da OEA, as quais já foram ratificadas, estabelecem um processo de aferição, motivo pelo qual o Brasil deverá submeter-se a uma avaliação consistente de duas fases. A primeira corresponde à resposta a um questionário visando a verificar a conformidade das leis e do sistema jurídico brasileiro com as obrigações assumidas nas Convenções. A segunda constitui-se na realização de visitas por avaliadores, com a finalidade de dar seguimento às recomendações formuladas durante a primeira fase.

Ressalte-se, aqui, a necessidade da pareceria entre os órgãos do Executivo, como é o caso do Ministério das Relações Exteriores, Ministério da Justiça, Controladoria-Geral da União e a Comissão de Ética Pública, em ambas fases de implementação destas Convenções. Contudo, cabe destacar que na segunda fase se faz necessária uma atuação mais efetiva e sistemática dos órgãos de controle do Estado, a fim de que estes viabilizem mecanismos que permitam cumprir as recomendações impostas ao Brasil durante o processo de aferição.

A) Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais (OCDE)

No âmbito da OCDE, a "Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais" foi firmada pelo Brasil em Paris, França, em 17 de dezembro de 1997, ratificada por meio do Decreto Legislativo nº 125, de 14 de junho de 2000, e promulgada pelo Decreto Presidencial nº 3.678, de 30 de novembro de 2000.

A finalidade desta Convenção é a de adotar medidas, de forma efetiva e coordenada entre os Estados Parte, para prevenir e reprimir a corrupção de funcionários públicos estrangeiros na esfera das transações comerciais internacionais.

Os Estados Parte, ao ratificar este Acordo, comprometeram-se a realizar um trabalho conjunto, buscando possibilitar a implementação de medidas de ordem jurídica e administrativa que permitam o alcance dos objetivos previstos na Convenção, entre as quais está o de estabelecer responsabilidades às pessoas jurídicas que corrompam funcionários públicos estrangeiros; considerar a imposição de sanções cíveis ou administrativas a pessoas sobre as quais recaiam condenações por corrupção aos referidos funcionários; como também a prestação da assistência jurídica recíproca de forma efetiva e rápida, em especial no que se refere à criminalidade dual.

Ademais, esta Convenção obriga os Estados Parte a criminalizar o ato de corrupção de funcionários públicos estrangeiros e a aplicar penalidades criminais "eficazes, proporcionais e dissuasivas" aos delitos relacionados aos mesmos.

Urge salientar que, na reunião realizada em 12 a 14 de junho de 2002, em Paris, o Brasil anunciou para o Grupo de Trabalho sobre a Corrupção que, em face da aprovação da Lei nº 10.467, de 11 de junho de 2002, de iniciativa do Poder Executivo e elaborada pelo Ministério da Justiça, havia cumprido com o processo de adequação da legislação nacional aos compromissos assumidos na presente Convenção.

Por meio da referida Lei, foi acrescentado o Capítulo II-A ao Código Penal, que dispõe sobre "Os crimes praticados por particular contra a administração pública estrangeira", tipificando a corrupção ativa em transação comercial internacional, o tráfico de influência em transação comercial internacional, a ocultação ou dissimulação de produtos de crime praticado por particular contra a administração pública estrangeira e, definindo, para efeitos penais, "funcionário público estrangeiro".

Os Estados Parte, com vistas a assegurar a eficácia dos propósitos visados neste Acordo, deverão submeter-se e cooperar na execução de um programa de acompanhamento sistemático, realizado por um Grupo de Trabalho sobre corrupção estabelecido na OCDE, que monitorará a integral implementação da Convenção. Neste processo, como já salientado anteriormente, os Estados serão objeto de uma aferição, onde será avaliado se o país está cumprindo o que foi convencionado. Contudo, na esfera de atuação do presente Acordo, ficou ajustado que, caso os Estados Parte não cumpram estabelecido na Convenção, os mesmos responderão à comunidade internacional mediante à imposição de sanções econômicas.

Em reunião realizada em Paris, França, em 1 a 3 de outubro de 2002, quando da entrega oficial de seu questionário, o Brasil foi submetido a uma pré-sabatina onde lhe foi questionado sobre sua legislação e sobre os mecanismos internos disponíveis ao combate à corrupção,

A primeira fase oficial do processo de aferição a ser imposta ao Brasil foi realizada nos dias 17 a 20 de junho de 2003, em Paris. Os países encarregados de procederem à sabatina ao Brasil foram Chile e Portugal. Contudo, além dos questionamentos realizados por estes dois países, a Delegação Brasileira foi submetida às perguntas proferidas pelos demais Estados Parte, perfazendo um total de 35 países a sabatiná-los.

Coube à Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça preparar o questionário que serviu de base à empreitada. O referido questionário, composto de 46 laudas, teve seu conteúdo voltado à legislação interna na área de aplicação da presente Convenção.

B) Convenção Interamericana contra a Corrupção (OEA)

Na esfera de atuação da Organização dos Estados Americanos, foi firmada em Caracas, Colômbia, em 29 de março de 1996, a "Convenção Interamericana contra a Corrupção", a qual foi aprovada pelo Decreto Legislativo nº 152, de 25 de junho de 2002, e promulgada por meio do Decreto Presidencial nº 4.410, de 7 de outubro de 2002.

Os propósitos desta Convenção, explicitados em seu art. II, consistem em promover e fortalecer o desenvolvimento, por cada um dos Estados Parte, dos mecanismos necessários para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupção, bem como adotar ações que assegurem a cooperação entre os mesmos.

Para viabilizar o alcance dos fins estabelecidos nesta Convenção, os Estados Parte se comprometeram a adotar medidas de ordem legislativa que permitam adequar o direito interno para tipificar, como delitos, os atos de corrupção previstos na Convenção.

Além de adaptar sua legislação interna, tipificando os atos de corrupção, os Estados deverão, também, considerar a adoção de medidas preventivas, em seus próprios sistemas institucionais, que contribuam para a eficácia da Convenção, entre as quais destacamos o estabelecimento de normas de conduta para o íntegro exercício das funções públicas; a criação de mecanismos que assegurem o cumprimento destas normas; o fortalecimento dos órgãos de controle do Estado; a instituição de sistemas de arrecadação fiscal que impeçam ou dificultem a prática de corrupção; bem como o estímulo à participação da sociedade civil e de organizações não governamentais na prevenção à corrupção.

A primeira conferência da Convenção Interamericana contra a Corrupção realizou-se nos dias 2 a 4 de maio de 2001, em Buenos Aires, Argentina, quando elaborou-se o "Documento de Buenos Aires sobre o Mecanismo de Acompanhamento da Implementação da Convenção Interamericana contra a Corrupção", que tem por objetivo promover a implementação desta Convenção, acompanhar os compromissos assumidos pelos Estados Parte e facilitar a realização de atividades de cooperação técnica.

O mecanismo de acompanhamento da implementação desta Convenção é formado pela Conferência dos Estados Parte e pela Comissão de Peritos. Esta última é constituída por peritos, designados pelos Estado Parte, responsáveis pela análise técnica da implementação da Convenção. O Brasil nomeou, como perita titular da Comissão, esta Secretária de Assuntos Legislativos.

A primeira reunião da Comissão de Peritos deu-se nos dias 14 a 18 de janeiro de 2002, na sede da OEA, em Washington, D.C., Estados Unidos, quando foi aprovado o Regulamento e Normas de Procedimento que rege a organização e o funcionamento dessa Comissão.

Na segunda reunião, realizada no mesmo local entre os dias 20 e 24 de maio de 2002, aprovou-se a Metodologia para a Análise da Implementação das Disposições da Convenção, que contém o procedimento de análises e recomendações, o seguimento das mesmas, os critérios gerais e específicos que a orientam, a possibilidade de visitas de seguimento, as considerações quanto ao alcance das análises, as fontes de informação, assim como as perguntas que integram o questionário adotado pelo Comitê para avaliação da primeira fase de implementação da Convenção.

Destaco que nos dias 10 a 13 de fevereiro de 2003 realizou-se a terceira reunião, na qual o Brasil, em face de já haver ratificado a Convenção, participou com direito a voto. Nesta ocasião foram destacados os avanços obtidos pelo Brasil na adequação de seu Direito interno aos fins previstos nesta Convenção, bem como reiterada a importância das ações desenvolvidas pela Comissão de Ética Pública e pela Controladoria-Geral da União no combate à corrupção no âmbito federal.

Ressalta-se que a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça realizou, em 8 de maio de 2003, a Conferência para divulgação da Convenção Interamericana contra Corrupção. O evento, que teve por objetivo impulsionar a ratificação da Convenção, fez parte de um cronograma da OEA e contou com a presença do Professor Luiz Regis Prado, do Sr. Jorge Garcia Gonzáles, Secretário-Executivo do Comitê, e de autoridades brasileiras.

Importante salientar, ainda, que, semelhante ao procedimento estabelecido no âmbito da OCDE, ao ratificar a Convenção, o Brasil aderiu ao "Mecanismo de Acompanhamento da Implementação da Convenção Interamericana contra à Corrupção", estando, portanto, sujeito às duas fases de avaliação previstas no respectivo Regulamento, sendo que a primeira consiste na resposta ao questionário e na análise pelo subgrupo de peritos e pelo Comitê. A data para a análise das respostas ao questionário obedece à ordem cronológica de ratificação, fixada pelo Comitê. O subgrupo de análise, que foi escolhido por sorteio, está composto por Bolívia e Jamaica.

As respostas ao questionário da OEA foram encaminhadas pela SAL, em fevereiro de 2003, teve seu conteúdo pautado na legislação interna e em dados estatísticos, relativos ao tema da corrupção na órbita federal, a serem disponibilizados pelos órgãos de controle da União. O referido texto pode ser encontrada no site da OEA (http://www.oas.org/juridico/portuguese/segu_pt.htm), no link PRIMEIRA RODADA DE ANÁLISE.

A segunda fase, a ser oportunamente cumprida, constitui-se na realização de visitas dos respectivos subgrupos de análise ao Brasil e tem por finalidade verificar se o País está dando seguimento às recomendações formuladas na fase anterior, com vistas a garantir o cumprimento do pactuado.

C) Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (ONU)  -  www.un.org

Esta Convenção é oriunda da Resolução nº 55/61, de 4 de dezembro de 2000, da Assembléia Geral das Nações Unidas, por meio da qual se reconheceu a necessidade de contar com um instrumento jurídico internacional eficaz contra a corrupção, e se decidiu, conforme a Resolução 56/260, estabelecer o Comitê Especial Encarregado de Negociar uma Convenção contra a Corrupção.

Os termos de referência para a negociação da futura convenção foram elaborados por um grupo aberto de peritos, em Viena, Áustria, de 30 de julho a 3 de agosto de 2001, do qual participaram a Secretária de Assuntos Legislativos , Dra. Ivete Lund Viégas, e um especialista em matéria penal, Dr. Gustavo Badaró, como representantes do Ministério da Justiça.

A partir dessa data, realizaram-se mais cinco reuniões, em Viena, com o propósito de elaborar o texto da Convenção, sendo que a última ocorreu de 10 a 21 de março de 2003 sempre acompanhadas por um representante da SAL.

A assinatura da Convenção da ONU contra Corrupção deu-se em 15 de dezembro de 2003, na cidade de Mérida, México.

Registra-se que o Brasil foi muito elogiado por suas palavras (Discurso proferido pelo Ministro Waldir Pires) tendo sido o 41º País a assinar a sua adesão à convenção, sendo que caberá a Secretaria Assuntos Legislativos preparar as proposições normativas tendentes a adaptar a legislação brasileira às normas impostas pela convenção.

Disponível em: <http://www.mj.gov.br/sal/convencoes.htm>. Acesso em: 25 jul. 2006.