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Missões Diplomáticas e Postos Consulares. A Missão Diplomática e as suas funções





Ministério dos Negócios Estrangeiros*





1.Origens das missões diplomáticas permanentes. As exigências de contactos frequentes requeridos pelas diversas unidades políticas italianas levou à criação do embaixador residente. Enquanto na antiguidade e no período medieval as embaixadas possuíam um carácter temporário, ainda mesmo quando se prolongavam por algum tempo, a intensa e continuada actividade diplomática dos Estados italianos no início da Idade Moderna fez surgir a necessidade de representações diplomáticas de carácter permanente. Antes do final do século XV, os embaixadores residentes, praticamente desconhecidos em todo o resto da Europa, passaram a ser uma instituição corrente em toda a Itália. Embora se conheçam casos esporádicos em épocas anteriores, em que embaixadores permaneceram longo tempo nos países para onde foram enviados, o verdadeiro iniciador do novo sistema de embaixadores residentes deve ser considerado o senhor de Milão Giangaleazo Visconti que, durante mais de sete anos, ou seja, de Maio de 1425 a Julho de 1432, manteve um embaixador residente junto da corte de Segismundo (l368 - 1437), rei de Hungría e imperador do Santo Império Romano. Durante quase todo este tempo o rei Segismundo manteve igualmente um embaixador residente em Milão. É possível que Veneza tenha mantido também um embaixador residente em Milão de 1415 a 1425, quando a república adriática procurava negociar a paz com Milão. Mas as provas de tal facto são inconclusivas segundo o grande historiador Garrett Mattingly. Em 1431, Veneza, Florença e o Papado juntaram-se contra Milão a fim de, entre outros objectivos, recuperarem duas cidades papais de que os milaneses se haviam apoderado. Pouco antes de Abril de 1435, Veneza envia a Roma, como embaixador residente, um diplomata experiente, Zacarias Bembo. A partir de 1448 Veneza e Florença trocaram também embaixadores residentes. Em 1457 Nápoles mantinha um embaixador residente em Veneza, e, igualmente, um outro em Milão por volta de Dezembro de 1448. Neste último ano havia igualmente um embaixador residente de Milão em Roma. A Santa Sé começou a receber embaixadores residentes antes de os enviar junto das diversas cortes italianas. Durante praticamente todo o século XV os Papas receberam embaixadores mas não enviaram nenhum. Alexandre VI (l492-1503) manteve um nuntius e orator na corte do imperador Maximíliano (l459-1519) durante quatro anos, depois de 1495. Por volta de 1500 o mesmo Papa enviou representantes permanentes para Espanha, França e Veneza. Em 1506 Júlio 11 (l5O3 - 1513) renovou a representação em Espanha. Mas a expansão decisiva do sistema papal de representação diplomática permanente só veio a dar-se nos pontificados de Leão X (l5l3 - 1521) e Clemente Vll (l523 - 1534) e a nova instituição assumiu uma forma precisa a partir do pontificado de Gregório Xlll (l572 - 1585) atingindo o seu pleno desenvolvimento nos começos do século XVII.

Da Itália o sistema dos embaixadores residentes transmitiu-se ao resto da Europa embora não de forma uniforme e simultânea. Entre nós o primeiro embaixador residente em Roma foi designado em 1512, lugar desempenhado pelo Dr. João de Faria até 1514. No ano seguinte sucedeu-lhe D. Miguel da Silva (c. 1480-1556) que exerceu as suas funções de embaixador até 1525 e foi mais tarde feito cardeal contra a vontade expressa de D. João III, o que originou um prolongado conflito com Roma. Em 1521 foi designado um embaixador espanhol residente em Lisboa mas só em 1525 foi designado um embaixador português residente em Madrid, lugar exercido por Antônio de Azevedo Coutinho. Em 1522 a França enviou para Lisboa o seu primeiro embaixador residente, Honoré de Caix, e nesse mesmo ano foi designado um embaixador português residente em França. Estas três embaixadas -Roma, Paris e Madrid - mantiveram-se até 1580. Com a Restauração o sistema de embaixadas permanentes, já consagrado, foi alargado consideravelmente (6).

§ 1.º AS FUNÇÕES DA MISSÃO DIPLOMÁTICA

2.As funções da missão diplomática. As relações entre os Estados em épocas passadas tinham, em regra, um escasso conteúdo e os agentes diplomáticos limitavam-se a representar e a informar os seus respectivos países, e neste último particular em matériás de carácter muito limitado, ocupando-se ocasionalmente de uma negociação sobre um problema concreto (uma aliança política, um acordo comercial, um casamento real, etc.). Pelo contrário as relações entre os Estados modernos são de natureza extremamente complexa e variada o que, só por si, fornece já à diplomacia moderna um conteúdo mais rico e diversificado, exigindo ao agente diplomático uma maior preparação. Basta referir o campo das comunicações para se fazer uma ideia da multiplicidade dos elos que ligam os vários Estados entre si, mesmo aqueles que geográficamente se acham mais afastados. As telecomunicações, as comunicações postais, aéreas, de navegação, de caminhos de ferro, de rodovias, etc, constituem domínios que obrigam os Estados a cooperarem entre si. Alguns destes domínios não existiam no passado e nos outros que já existiam a cooperação era muito escassa e por vezes mesmo inexistente. É evidente que as relações entre os Estados se estendem ainda a muitos outros e variados domínios como sejam a saúde, o intercâmbio cultural, a cooperação fínanceira e económica, a emigração, a cooperação científica e técnica, os desportos, a protecção de marcas e da propriedade intelectual, etc., etc. Tudo isto, naturalmente, para além das relações de carácter essencialmente político, mais ou menos intensas, consoante a participação em agrupamentos políticos dos Estados, a sua vizinhança geográfica, as suas afinidades ideológicas, etc(7).

Se o conteúdo material da actividade diplomática é, pois, bastante complexo e variado, os elementos em que se decompõe a actividade diplomática são também diversos. A necessidade de regulamentar juridicamente as funções das missões diplomáticas levou a uma precisão, no âmbito do direito internacional público, dos vários elementos fundamentais em que se decompõe a actividade diplomática. Esses elementos, que se acham descriminados no artigo 3.º da "Convenção de Viena sobre relações diplomáticas", de 18 de Abril de 1961, são os seguintes: a) representação; b) Protecção; c) informação; d) promoção; e e) negociação.

A referida Convenção de Viena não faz uma enumeração exaustiva desses elementos prevendo, por conseguinte, a existência de outros. Quando, por exemplo, um cidadão do Estado A, residente ou de passagem no Estado B, se dirige a um consulado ou a uma secção consular da embaixada do Estado A para requerer a celebração de um acto notarial, estamos em presença de uma extensão externa do serviço público de um determinado Estado funcionando noutro Estado. Esse serviço pode ser de diversa natureza compreendendo, além do actos de notariado, já referidos, actos de registo civil ou relativos ao serviço militar, recenseamento eleitoral, emissão de passaportes e vistos, etc.
Esta extensão externa do serviço público, praticada pelos serviços consulares, que podem ser postos consulares autónomos ou secções consulares das missões diplomáticas, não figura expressamente entre as funções atribuídas às missões diplomáticas pela "Convenção de Viena sobre relações diplomáticas", de 1961, visto ser objecto de um outro acordo internacional designado por "Convenção de Viena sobre relações consulares" e que foi assinada em 24 de Abril de 1963. No citado artigo 3.º da "Convenção de Viena" de 1961, depois de uma enumeração das funções da missão diplomática, afirma-se porém, no seu parágrafo 2, que "nenhuma disposição da presente Convenção poderá ser interpretada como impedindo o exercício de funções consulares pela missão diplomática". E no artigo 3.º da "Convenção de Viena" de 1963 diz-se que "as funções consulares serão exercidas por postos consulares. Serão também exercidos por missões diplomáticas em conformidade com as disposições da presente Convenção". Há pois que juntar às funções enumeradas no referido artigo 3.º da "Convenção de Viena" de 1961 aquilo a que chamamos a extensão externa do serviço público que abrange todas as matérias incluídas na função consular que não se hajam já incluídas nas funções enumeradas pelo citado artigo 3.º (8).

Podemos pois dizer que, segundo as referidas Convenções, os elementos constitutivos da actividade diplomática são os seguintes: a) representação; b) protecção; c) informação; d) promoção; e) negociação; f) extensão externa do serviço público. Nem todos estes elementos possuem, porém, um carácter essencial. É assim que não é possível conceber a actividade diplomática sem a representação, a informação e a negociação. Uma actividade diplomática limitada a estes três elementos é perfeitamente concebível, rnas por outro lado, não é possível conceber-se uma actividade diplomática se um destes elementos lhe estiver vedado. Os outros três elementos podem ou não existir consoante as circunstâncias pelo que os consideramos como acessórios, o que não significa que não sejam importantes em certos e determinados casos. Num país A, em que não existem praticamente nacionais do país B e onde não existe qualquer corrente turística ou de outra natureza com o país B, a extensão externa do serviço público do país B no país A não terá qualquer interesse. O mesmo se poderá dizer quanto à protecção e à promoção em determinadas circunstâncias. Em sentido inverso, num país A em que existe uma importante colónia de nacionais do país B, embora poucos sejam os interesses políticos, económicos e culturais que ligam ambos os países, a extensão externa do serviço público do país B no país A terá certamente uma importância primordial. É evidente, por outro lado, que as missões permanentes junto dos organismos internacionais não se ocupam da extensão externa do serviço público.

3.A) Representação

Quando se fala de representação a propósito da diplomacia pensa-se logo, certamente, na representação de carácter social ou mundana. Por outro lado, se tomarmos a palavra no seu sentido genérico ela significa "agir em vez de" ou "em substituição de" sem necessáriamente envolver a responsabilidade jurídica da pessoa ou órgão que se representa. A representação a que pretendemos aludir, como elemento constitutivo da actividade diplomática, é mais do que a simples representação de carácter social e é menos do que a representação tomada no seu sentido genérico. Tomada neste último sentido todas as actividades do agente diplomático se poderíam resumir à representação, ou seja, à actuação nas mais diversas circunstâncias em nome do Estado donde provém. Não admira pois que ao discutir-se na Conferência de Viena sobre relações diplomáticas a definição das funções das missões diplomáticas alguém propusesse que a representação não figurasse como uma função distinta, a par com as outras, pois todas se poderiam compreender na função geral representativa do agente diplomático (9).

A representação como elemento constitutivo da actividade diplomática define-se como o conjunto das actuações do agente diplomático que tem um carácter puramente representativo, ou seja de simples afirmação de presença ou responsabilização do Estado em nome do qual actua.

Para além das actividades de representação social, como sejam recepções e banquetes oficiais ou particulares, a representação diplomática compreende a presença do agente diplomático em inúmeros actos oficiais em relação aos quais o Estado receptor requere ou espera a presença dos representantes diplomáticos nele acreditados, como sejam a abertura das sessões legislativas do parlamento, a posse dos chefes de Estado, os funerais nacionais, as paradas militares ou outras cerimónias comemorativas dos dias nacionais, as inaugurações solenes com a presença do Chefe de Estado ou do Governo, etc, etc. Por.outro lado, o agente diplomático em determinadas circunstâncias tem que falar em nome do seu país e assumir até compromissos para com as autoridades estrangeiras junto das quais se acha acreditado. Não se confunda esta faculdade de responsabilizar o Estado que o agente diplomático representa com a função de negociação pois esta, como veremos, consiste numa discussão, num debate, e a responsabilização só se efectua no final de uma negociação concluída. Conceptualmente responsabilizar e negociar são duas funções distintas.

Houve tempo em que os jurisconsultos debatiam o problema de saber se o chefe de missão diplomática representava o Chefe de Estado do país que o enviava ou o respectivo governo ou ainda o Estado que servia. A ideía de que o chefe de missão diplomática representava a pessoa do Chefe de Estado era certamente uma reminiscência dos tempos do poder pessoal dos monarcas, ideia impossível de aceitar após a democratização do Estado moderno. já na Convenção de Havana sobre funcionários diplomáticos, de 2 de Fevereiro de 1928, se afirmava no seu preâmbulo que "os funcionários diplomáticos não representam, em caso algum, a pessoa do Chefe de Estado, e sim o seu Governo". A Convenção de Viena sobre relações diplomáticas, de 1961, afirma, com mais propriedade, que "as funções de uma missão Díplomática consistem, entre outras, em: a) representar o Estado acreditante perante o Estado receptor..." (art.o 3.º). Os especialistas do direito internacional público sustentam hoje, na sua generalidade, que o chefe de missão diplomática representa o Estado que o acredita junto doutro Estado. A ciência política só pode corroborar esta conclusão pois à face da teoria política pura não se pode entender de outra forma a função representativa do agente diplomático.

Vem a propósito observar que os embaixadores britânicos continuam a intitular-se "embaixadores de Sua Majestade britânica" e autores há (não especialistas) que afirmam que os embaixadores britânicos representam a pessoa do seu soberano no estrangeiro (10). Esta forma tradicional de designação constitui, porém, uma ficção, pois na realidade não se fundamenta nos princípios quer do direito internacional público quer no direito constitucional britânico.

Com efeito o Reino Unído é parte da Convenção de Viena sobre relações diplomáticas, segundo a qual, como vimos, o chefe de missão diplomática representa o seu respectivo Estado. Um embaixador britânico quando assume um compromisso internacional não responsabiliza a sua Soberana, nem tão pouco o seu Governo, mas sim o Estado britânico. Por outro lado, o embaixador britânico não recebe instruções da sua Soberana, mas sim do seu Governo.

No que se refere às missões permanentes junto de organizações internacionais, as suas actividades de representação são certamente menores do que aquelas que incumbem às missões bilaterais, mas nem por isso elas deixam de constituir uma parte importante da actuação da diplomacia multilateral. No que toca à representação no seu aspecto de responsabilização do Estado acreditante, pode dar-se o caso de, em certas organizações internacionais de grande dinamismo, a actividade representativa da missão multilateral ser extremamente intensa e superior à mesma actividade de certas missões bilaterais.

4.B) Informação

A informação constitui uma das actividades principais do agente diplomático.Trata-se de uma actividade vastíssima cujos limites são traçados apenas pelo interesse ou necessidade que o Estado que envia o agente diplomático tem em conhecer certos aspectos da vida do Estado junto do qual esse agente diplomático foi acreditado.

O agente diplomático acreditado num determinado país tem à sua disposição uma imensidade de elementos sobre os mais variados aspectos da vida desse país que poderá recolher, seleccionar, analisar e remeter para os serviços nacionais de que depende. Dada a vastidão e a especialidade de muitas dessas informações as missões diplomáticas mais importantes dispõem geralmente de pessoal especializado para a recolha e exame dessas informações, como sejam os adidos militares, comerciais, culturais, de imprensa e ainda outros.

A informação diplomática propriamente dita é aquela que é obtida por meios legítimos. É este um princípio fundamental que decorre da própria essência da diplomacia e que se acha também consagrado no direito internacional. A "Convenção de Viena sobre relações diplomáticas" estabelece, com efeito, no seu artigo 3.º, alínea d), que constitui função da missão diplomática "inteirar-se por todos os meios lícitos das condições existentes e da evolução dos acontecimentos no Estado receptor e informar a esse respeito o Governo do Estado acreditante".

Existem, porém, desvios da normalidade diplomática sendo um deles a obtenção de informações por meios ilegítimos a que, eufemisticamente, se chama geralmente "recolha clandestina" (clandestine collection), o que significa, naturalmente, espionagem. Essa actividade clandestina é exercida geralmente por agentes especializados que utilizam, por vezes, uma "cobertura" diplomática para melhor e com mais segurança poderem exercer essa actividade. É assim que nas missões diplomáticas das potências mais importantes existem agentes classificados como diplomatas quando, na verdade, não passam de agentes de organizações especializadas de espionagem e contra-espionagem. Em certos casos, pouco frequentes, autênticos agentes diplomáticos se ocupam também da recolha clandestina de informações.

Esta prática de espionagem e contra-espionagem a coberto do estatuto diplomático, se tem algumas vantagens para os países que o fazem, também tem os seus inconvenientes pois lança certo descrédito sobre todos os agentes diplomáticos desses países, na impossibilidade de se saber, muitas vezes, quem é o verdadeiro ou o falso agente diplomático. Em regimes mais ou menos democráticos existe a possibilidade de se encontrarem outras coberturas para os agentes secretos; mas nas ditaduras socialistas não existe praticamente outras, alternativa além da cobertura diplomática.

Deve, porém, esclarecer-se que nem todas as informações recolhidas pelas agências especializadas e que são motivadas por razões de defesa e de estratégia militar, resultam da utilização de meios clandestinos ou ilegítimos. Na sua grande maioria as informações recolhidas por essas agências, através dos seus agentes no estrangeiro, são obtidas por meios perfeitamente legítimos. Os especialistas americanos calculam que em sociedades abertas ou democráticas, apenas 5 a 10 por cento das informações recolhidas têm origem clandestina; e em sociedades fechadas ou não-democráticas, essa percentagem é de 10 a 20 por cento (11).

Este facto levanta o problema delicado de saber exactamente aquilo que pode ser considerado espionagem ou não em determinado país. Assim, por exemplo, na maior parte dos países publicam-se listas telefónicas que se acham ao alcance de toda a gente e se destinam precisamente a informar o público. Uma análise minuciosa feita por especialistas desses reportórios telefónicos pode, no entanto, revelar factos ou indícios importantes de natureza estratégica. Assim, o aparecimento súbito numa determinada localidade de um número considerável ou desusado de militares ou de cientistas com certas especializações, pode denotar a presença ou vizinhança de uma importante instalação militar ou científica com importância estratégica.

Problemas desta índole e outros relativos à recolha e análise da informação com interesse estratégico não nos compete, porém, aprofundar por se tratar de matéria altamente especializada e que se situa à margem do nosso tema.

A informação diplomática propriamente dita é, como vimos, de vária natureza e pode ser vastíssima, necessitando de numeroso pessoal, para a sua simples recolha. Pondo de parte a informação especializada (militar, económica, científica, cultural, etc.) que geralmente está a cargo de agentes especializados, compete aos agentes diplomáticos propriamente ditos a recolha da informação essencialmente política que é transmitida para os serviços centrais pelo chefe de missão ou em seu nome.

Muitos chefe de missão por receio de parecerem pouco activos ou zelosos, ou pelo simples mecanismo da lei do menor esforço, ou ainda por incapacidade de análise, bombardeiam os serviços centrais com uma avalancha diária de informações na sua grande parte recolhidas pela própria imprensa diária.

Quanto a este último aspecto convém desde já advertir que resumir em telegrama as noticias da imprensa constitui um trabalho inútil e que revela grande ignorância do processo de trabalho jornalístico e, em especial, do funcionamento das agências telegráficas. Quase todos os serviços centrais diplomáticos recebem diáriamente os telegramas das agências internacionais que são enviados simultâneamente aos jornais. As notícias que estes publicam não constituem, por conseguinte, qualquer novidade para os referidos serviços e os chefes de missão que persistem em repetir em telegrama as notícias dos jornais não só fazem um trabalho inútil como até contraproducente, pois degradam em vez de melhorarem a sua imagem. Isto não significa que não haja editoriais e comentários de certos jornais que não mereçam, no todo ou em parte, ser transmitidos rápidamente aos serviços centrais, mas neste caso não estamos em presença das chamadas notícias do dia a dia.

No que se refere, em particular, à quantidade das notícias enviadas regularmente pelos chefes de missão aos serviços centrais há que observar que a sua abundância poderá também ter um efeito contraproducente pois esse caudal de informações acaba por não ser lido sequer por aqueles a quem principalmente se destina e quando, à mistura com a habitual verborreia, o chefe de missão tem efectivamente uma notícia importante a transmitir esta arrisca-se a passar despercebida.

A este propósito recordamos uma observação feita por Winston Churchill quando, como chefe do Governo britânico durante a Segunda Guerra Mundial substituiu Anthony Eden na pasta dos Negócios Estrangeiros durante uma das suas ausências. Num memorandum dirigido ao Secretário Geral do Foreign Office, Cburchill afirmava no seu estilo lapidar: "O zelo e a eficiência de um representante diplomático mede-se pela qualidade e não pela quantidade de informação que fornece. Espera -se que ele proceda a uma grande filtragem e que não faça, simplesmente, chover sobre nós, através das congestionadas linhas telegráficas, toda a boataria contraditória que lhe chega aos ouvidos (12). E ainda sobre este tema podemos referir a opinião de Lord Trevelyan, um reputado e experiente diplomata britânico que recomendava "redigir telegramas como se devessem ser levados pelo próprio à estação do correio e por ele pagos" (13).

A informação deve ser, pois, breve, altamente selectiva e honesta, ou seja, sem subterfúgios ou falsas asserções destinadas a reforçar a sua credibilidade ou o seu interesse. Lembro-me, a propósito, do caso de um chefe de missão que enviava telegramas informativos que principiavam geralmente com as palavras sacramentais "de fonte autorizada" ou "de fonte de muita confiança" e nos respectivos serviços centrais sabia-se perfeitamente que essa fonte era geralmente o seu motorista. A honestidade na informação é essencial para que ela possa, na verdade, ser tomada na devida conta. E a credibilidade, tal como a virgindade, quando se perde uma vez, nunca mais se recupera.

Um outro problema dedicado em matéria de informação consiste na tentação em que caem alguns diplomatas em relatar apenas aquilo que julgam agradar aos seus respectivos Governos. A este respeito observa ainda Trevelyan: "Na prática diplomática o pecado mortal é o de relatar aquilo que o embaixador julga que o seu Governo gostaria de ouvir" (14).

E outro reputado diplomata americano, Charles Thayer, afirma ainda: "Relatar o que o Departamento de Estado quer ouvir continua a ser uma tentação para os diplomatas americanos. Especialmente em tempos de crise, quando o público e as autoridades se acham dominadas pelas suas emoções, é necessário coragem para referir verdades impopulares que podem irritar o Departamento de Estado" (15).

Outra tentação, ainda, a que o diplomata se acha sujeito em matéria de informação é a de manipular a informação por forma a não contradizer ou desmentir pontos de vista ou prognósticos por ele próprio adiantados. Requere também coragem, consciência do interesse público e integridade profissional admitir o próprio erro transmitindo honestamente os factos que o demonstram.

É evidente que o agente diplomático deve informar o departamento de que depende com exactidão e sem omissões importantes ainda que correndo o risco de desagradar aos seus superiores. Mas isto não significa que tenha que o fazer necessáriamente de forma agressiva, contundente ou polémica, susceptível de causar irritação ou mesmo conflito junto desses superiores. Existem formas de transmitir notícias desagradáveis que não devem ser estranhas a um diplomata experiente e sensato. Acresce que muito depende da reputação que o agente tem junto dos serviços centrais e do Governo. A um agente diplomático conhecido pela sua competência, integridade e bom senso, são-lhe permitidas afirmações que a um outro agente com menos crédito são consideradas intoleráveis. Isto mostra bem a importância que tem a confiança que um Governo ou os serviços centrais depositam num determinado agente diplomático. Este elemento de confiança não é apenas uma condição do sucesso profissional do agente mas é, sobretudo, uma condição essencial para o regular funcionamento do sistema diplomático, ou seja, o sistema dos intermediários. Pois muito mal vai qualquer organização diplomática em que se deixa ascender a os postos de chefia diplomática indivíduos em que não concorrem esses três elementos: competência, integridade e bom senso.

Tal como noutras carreiras existem diplomatas excepcionais e outros que o não são. Na prática verifica-se que os agentes diplomáticos que geralmente caem na tentação de relatar apenas aquilo que julgam agradar aos Governos ou aos serviços de que dependem ou omitir factos que desmintam anteriores opiniões suas, são naturalmente aqueles que não se sentem suficientemente seguros para transmitir objectivamente aquilo de que têm conhecimento sem se preocuparem com as reacções dos destinatários das suas comunicações. Se este método de actuar poderá, a curto termo, surtir alguns resultados favoráveis para o agente, a longo termo é geralmente contraproducente.

Existe, finalmente, um outro aspecto da informação a que convém aludir para esclarecer conceitos. Trata-se não já da recolha, análise e transmissão da informação às instâncias superiores, mas sim na divulgação da informação referente ao país representado pelo agente diplomático no país onde se acha acreditado.

Esta actividade de propagar ou difundir a informação respeitante a um país noutros países, nada tem que ver com a actividade de informação dos agentes diplomáticos de que estamos tratando, poís se insere antes na função de promoção de que nos ocuparemos mais adiante.

5.C) Negociação

1. Conceito de negociação diplomática

A negociação internacional, numa noção muito genérica, traduzir-se-ía nos contactos entre Estados para concertarem entre si a realização de interesses comuns ou recíprocos. Em sentido mais restrito, a negociação internacional seria a concertação entre Estados para se chegar a um acordo, geralmente escrito, sobre qualquer problema específico.

Estamos, pois, em presença de dois conceitos de negociação Internacional, um mais amplo, que cobre todos os variados contactos entre Estados com vista a uma possível concertarão de pontos de vista ou atitudes e a que poderemos chamar negociação informal e que constitui grande parte da actividade normal do agente diplomático; e outro mais restrito, que respeita apenas aos contactos entre Estados, através de um mecanismo especialmente montado para o efeito, com vista à celebração de um acordo, geralmente escrito, sobre um problema específico de interesse comum ou recíproco, que poderemos designar por negociação formal.

A negociação internacional, quer seja informal ou formal, pode revestir duas formas distintas: tratar-se de uma negociação feita directamente pelos detentores do poder político, e neste caso estamos em presença daquilo a que chamamos negociação directa; ou tratar-se de uma negociação feita por intermediários e neste segundo caso estamos em presença da verdadeira negociação diplomática. Olhada sobre outro aspecto esta pode ser ainda de duas espécies: bilateral ou multilateral consoante as partes negociadoras são dois ou mais Estados.

O autor americano Fred Charles Iklé define a negociação internacional de carácter formal como "o processo pelo qual propostas explícitas são apresentadas ostensivamente com o objectivo de alcançar um acordo pela troca ou pela realização de um interesse comum onde existem interesses opostos ou em conflito" (16). Para este autor, pois, não existe negociação sem a presença de um conflito de interesses que é resolvido pela criação de um interesse comum.

O autor francês Alain Plaintey, numa obra recente sobre a negociação internacional, adopta a definição de outro autor francês, L. Constantin, aliás concebida para a negociação no sector privado, segundo a qual a negociação seria "o conjunto de práticas que permitem compor pacificamente os interesses antagónicos ou divergentes de grupos ou entidades sociais autónomas" (17).

Nesta última definição a par com os conflitos de interesses ou interesses opostos referem-se os interesses divergentes o que, quanto a nós, constitui já uma melhoria em relação à primeira definição que considera que uma negociação pressupõe sempre um conflito de interesses. Com efeito, quando existem apenas interesses divergentes de dois Estados em relação a um ou a um conjunto de problemas, pode verificar-se a necessidade de negociação sem que exista, na realidade, um conflito ou oposição de interesses.

Se bem que na grande maioria das negociações internacionais se verifique a presença de oposição ou divergência de interesses não consideramos, porém, como essencial para a definição de negociação internacional a presença ou confrontação de interesses opostos ou divergentes.

Para melhor se compreender este ponto de vista citamos apenas dois exemplos.

No primeiro exemplo os Estados A e B celebram entre si um acordo de assistência mútua pelo qual ambos se comprometem a auxiliar-se mutuamente no caso de agressão de algum deles por um terceiro Estado. Supondo que este acordo não contém outras cláusulas substantivas senão aquelas que estabelecem a obrigação recíproca de ajuda, estamos em presença de um acordo que resultou de uma negociação que teve por objectivo a concertação entre os dois Estados acerca de um problema de interesse mútuo não estando presente qualquer oposição ou divergência de interesses.

No segundo exemplo os Estados A e B pretendem ser designados membros de duas comissões diferentes da ONU e estabelecem um acordo entre si para se apoiarem mutuamente nas suas candidaturas. Não existe neste caso qualquer oposição de interesses entre ambos os Estados pois pretendem ser membros de comissões diferentes. Poderá dizer-se, no entanto, que existem interesses divergentes dos dois Estados que são reduzidos por via de uma negociação a um interesse recíproco que é o apoio mútuo.

Observamos também, de passagem, que no primeiro exemplo se menciona uma negociação de tipo formal e no segundo, uma negociação de tipo informal.
Como se poderá verificar, os casos que acabamos de citar não cabem ambos nas definições de lklé e de Constantin, mas cabem, perfeitamente, porém, nas definições por nós avançadas de uma negociação internacional entendida como uma concertação entre Estados para se chegar a um acordo sobre um problema de interesse comum ou recíproco que quando é conduzido por intermediários ou agentes diplomáticos se designa por negociação diplomática.

6.D) Promoção

Já tivemos ocasião de referir que a representação, a informação e a negociação, constituem elementos essenciais da actividade diplomática. Compete-nos agora analisar os outros elementos da actividade diplomática que caracterizámos como acessórios ou complementares.

Principiaremos por aquele elemento da actividade diplomática que se designa geralmente por promoção. Tal como no caso dos outros elementos já analisados, a promoção pode ser entendida num sentido muito amplo, o que levaria a fazer nele caber praticamente toda a actividade diplomática, ou num sentido mais restrito, que é aquele que adoptamos, e que se pode definir como o conjunto das acções exercidas pelo agente diplomático no sentido de criar ou incrementar certo tipo de relações entre o Estado acreditante e o Estado receptor. A promoção pressupõe, por conseguinte a iniciativa e a impulsão.

Quer a representação quer a negociação, podem ser vistos como elementos puramente passivos e rotineiros da actividade diplomática. Pelo facto do agente diplomático ser acreditado junto de um certo Estado ele passa, automáticamente, a ser representativo e o exercício dessa representatividade pode pôr-se em marcha por iniciativa alheia. Por outro lado a iniciativa da negociação, formal ou informal, pode partir da outra parte. A promoção constitui o elemento impulsionador ou dinâmico da actividade diplomática através do qual se intensifica a representação e se origina e se incremento a negociação e se dá maior vida aos outros elementos da actividade diplomática procurando desenvolver as relações entre Estados em todos os seus aspectos.

Quando se fala em promoção evidenciam-se, geralmente, dois aspectos: a promoção das relações económicas e das relações culturais. Isso deve-se ao facto das relações económicas e culturais serem dois sectores onde o factor concorrencional e a necessidade de actuação especifica dentro de cada Estado pelos Estados interessados, mais se fazer sentir. Por isso as missões diplomáticas mais importantes se acham dotadas de técnicos para poderem exercer uma acção eficaz nesses domínios tão especializados. E é ainda pelas mesmas razões que a Convenção de Viena sobre relações diplomáticas ao enumerar, no seu artigo 3.º as funções das missões diplomáticas,

singulariza, no que se refere à promoção, o desenvolvimento das "relações económicas, culturais e científicas".

Deve acrescentar-se que a promoção comercial de um Estado junto de outro ou outros Estados constitui uma actividade antiquíssima e que está ligada às origens da instituição consular. É provável que a Grécia antiga mantinha já no Egípto e noutras regiões vizinhas representantes cujo carácter se assemelhava muito ao dos agentes consulares modernos. A existência destes agentes consulares na Idade Média já se pode perfeitamente documentar, nascida das necessidades do intenso comércio desenvolvido na bacia do Mediterrâneo. Eles representavam não só os interesses comerciais dos diferentes Estados como funcionavam também como árbitros nas disputas comerciais que naturalmente abundavam. A designação de cônsul mercatorum que lhes era dada aponta para a natureza de magistratura que a função a princípio tinha (22).

Finalmente, não esqueçamos a acção de promoção no capítulo da informação a que já aludimos mais acima. Esta actividade era designada antes pela palavra propaganda,aliás com inteira propriedade, pois a palavra latina provém de propagare ou seja difundir, disseminar, espalhar. Em virtude, porém, do mau uso dado a esta actividade pelos regimes totalitários, particularmente no período que antecedeu a segunda guerra mundial, a palavra adquiriu um sentido pejorativo o que levou à utilização imprópria da palavra informação para designar uma actividade que melhor seria descrita pela palavra difusão que significa o mesmo que propaganda.

A palavra propaganda foi utilizada e consagrada primeiramente para designar a congregação da Igreja Católica, criada no século XVI, para dilatar a fé cristã, ou seja, missionar os povos que desconheciam o cristianismo: a congregação chamada da Propaganda Fide. O mau nome dado à actividade dita de propaganda no campo político foi, porém, tal que a própria Igreja se sentiu forçada a mudar a designação daquela centenária instituição que hoje se chama Congregação para a Evangelização dos Povos.

Esta actividade de propagar ou difundir a informação respeitante a um determinado país noutros países, nada tem que ver, naturalmente, com a actividade de informação dos agentes diplomáticos de que tratámos mais acima, pois se insere antes na função de promoção que acabámos de examinar.

7.E) Protecção

Se tomarmos a palavra protecção num sentido muito genérico de defesa de todos os interesses do Estado e dos seus cidadãos num determinado país, a protecção exercida pelos diplomatas poderia abranger toda a sua actividade profissional, como jà observámos também a respeito da representação. A protecção como elemento constitutivo da actividade diplomática é por nós tomada, porém, num sentido restrito, consistindo, por um lado, na protecção de certos interesses específicos do Estado acreditante e, por outro lado, na protecção genérica dos interesses dos cidadãos do Estado acreditante junto do Estado receptor.

Quanto aos interesses específicos do Estado que o diplomata representa eles são, fundamentalmente, de duas categorias: a) o cumprimento de obrigações do Estado receptor para com o Estado acreditante; b) e a defesa dos interesses patrimoniais do Estado acreditante no Estado receptor. O estado A compromete-se por acordo a praticar certos actos ou fazer certas prestações em favor do Estado B. No caso do Estado A não cumprir essas obrigações o representante diplomático do Estado B intervém junto do Governo do Estado A para que essas obrigações sejam cumpridas. Por outro lado, o Estado B poderá ter certos bens patrimoniais localizados no Estado A ou sob o seu controlo. Compete ao representante diplomático do Estado B proteger esses bens patrimoniais. Nestes vários casos o diplomata exerce, pois, uma função de protecção dos direitos e interesses específicos do Estado onde se acha acreditado.

Mas a função protectora do diplomata abrange, além disso, a protecção dos direitos dos nacionais do Estado que representa. Essa representação múltipla e variada e levanta, naturalmente, muitos problemas de carácter essencialmente jurídico. De uma forma muito geral pode dizer-se que o diplomata protege todos os interesses legítimos de carácter pessoal e patrimonial dos cidadãos do Estado que representa, que se encontrem radicados ou de passagem no país onde o diplomata exerce as suas funções.

No que se refere, em particular, aos interesses que dependem da actuação das autoridades locais, essa protecção torna-se necessária apenas quando essas autoridades não se mostram diligentes ou se negam a dar aos referidos nacionais o tratamento a que eles têm direito, de acordo com as leis nacionais e os acordos internacionais. A intervenção do representante diplomático ou consular torna-se, nesse caso, indispensável.

Noutras situações, em que a solução dos problemas não depende da intervenção das autoridades locais, os representantes diplomáticos e consulares são obrigados igualmente a intervir para proteger os nacionais do Estado que representam, como nos casos de necessidade de repatriação por falta de meios de subsistência ou nos casos de emergência resultantes de greves de transporte, roubos, doença súbita, catástrofes públicas, perturbações da ordem, guerra ou guerra civil, etc. Em todos estes casos o agente diplomático e consular surge, nitidamente, no papel de protector dos interesses dos nacionais do Estado que representa e a sua actuação é decisiva para a efectiva protecção desses interesses.

8.F) Extensão externa do serviço público

Outro elemento complementar da actividade diplomática consiste na extensão externa do serviço público de um Estado no território de outro Estado através das missões diplomáticas e consulares.

Os cidadãos de um determinado Estado, quando se encontram no território de outro Estado, a título permanente ou transitório, têm por vezes necessidade de recorrer aos serviços públicos nacionais para o exercício dos seus direitos ou o cumprimento das suas obrigações. Para esse efeito as missões diplomáticas e os consulados estão autorizados legalmente a actuarem a favor dos respectivos nacionais em lugar de certos serviços públicos fundamentais, como sejam o registo civil, o notariado, o recenseamento eleitoral, o serviço militar, a emissão de passaportes e outros documentos, etc.

Para além dos cidadãos propriamente ditos, acontece também que os diversos meios de transporte de um determinado Estado podem transitar pelo território de outro Estado o que exige, geralmente, a prática de formalidades com a intervenção de representantes oficiais do país da nacionalidade dos referidos meios de transporte. Esta necessidade evidenciou-se primeiramente com a passagem de navios de um determinado Estado nos portos de outro Estado e isso levou ao estabelecimento de certos consulados em portos de maior movimento. Hoje, com o desenvolvimento das comunicações rodoviárias e aéreas, a necessidade de uma extensão externa dos serviços públicos que têm que intervir em território estrangeiro para o regular escoamento desse tráfego, aumentou consideravelmente.
O mesmo acontece ainda com o movimento de mercadorias entre os diferentes Estados que exige por vezes a prática de actos públicos ou formalidades em território estrangeiro por representantes diplomáticos ou consulares.
É esse hoje um aspecto rotineiro, que entrou nos hábitos da civilização em que vivemos e ao qual geralmente não se dá muita importância, mas que constitui, no entanto, um elemento importante da actividade diplomática tomada no seu sentido genérico.

9.As funções das missões permanentes junto das Organizações Internacionais.

De acordo com a sua natureza específica, as funções das missões permanentes junto dos Organismos Internacionais diferem um tanto das funções das missões diplomáticas bilaterais. Essas diferenças não são, porém, fundamentais, pois que no que respeita às funções que chamámos essenciais - representação, negociação e informação - elas são comuns às duas espécies de missões.

O artigo 6.º da "Convenção de Viena" de 1975 enumera as funções das missões permanentes na seguinte forma:

As funções referidas nas alíneas a), c) e d) correspondem à representação, negociação e informação. A função mencionada na alínea f) corresponde à protecção. Na alínea g) refere-se a promoção dos objectivos e princípios da Organização, o que difere da função de promoção da missão diplomática bilateral que respeita à promoção dos interesses do próprio Estado que representa. Neste aspecto a missão permanente junto de uma Organização Internacional denota uma natureza diferente da missão diplomática bilateral.
Restam-nos as funções referidas nas alíneas b) e e) que consistem em manter a ligação entre o Estado de envio e a Organização e assegurar a participação do Estado de envio nas actividades da Organização: A referência a estas funções como actividades autónomas parece-nos supérflua pois elas se acham compreendidas perfeitamente nas outras funções de representação, negociação, informação e promoção.

No que se refere às funções das missões permanentes de observação, que são as missões que os Estados não-membros mantêm junto das Organizações Internacionais, a "Convenção de Viena" de 1975, no seu artigo 7.º, menciona as três funções essenciais de representação, negociação e informação.

Sobre o entendimento a dar a estas funções nada há a acrescentar do que já foi dito nos parágrafos anteriores relativos às funções da missão diplomática bilateral.

6 J. Calvet de Magalhães, A Diplomacia pura, APRI, Lisboa, 1982, ps. 54 - 8.

7 Idem, p. 28.

8 Idem, ps. 141 - 3. O desenvolvimento da matéria relativa às várias funções da missão diplomática é feito de acordo com a obra citada, ps. 144 - 171.

9 A proposta foi feita pelo delegado da Santa Sé, o então monsenhor Agostinho Casarolli, hoje Cardeal e ex-Secretário de Estado. Veja-se G. E. do Nascimento e Silva, Convenção de Viena sobre relações diplomáticas, Ministério das Relações Exteriores, 1967, pg. 54 - 5.

10 Por exemplo: Geoffrey Moorhouse, The Diplomats - The Foreign Office Today, jonathan Cape, Londres, 1977, que afirma: "The Ambassador is a man whom protocol has placed abroad as the personal envoy of his monarch...." (p. 242).

11 Samuel Halpern, Clandesíine Collection in Intelligence Requirements for toe 1980?s: Elements of Intelligence, ed. Roy Godson, National Strategy Information Center, Inc., Washington, 1979, p. 37.

12 Tbe Diaries of Sir Alexander Cadogan, p. 356.

13 Humphrey Trevelyan, Diplomatic Cbannels, MacmiHan, Londres, 1973, p. 88. 14 Ob. cit., p. 87. 15 C. W. llayer, Diplomat, Greenwood Press, Westport, Conn. 1974, p. 163. 16 lklé, Fred Charles, How Nations Negotiate, Kraus Reprint Co., Millwood, Ncw York, 1976., p. 3 - 4.

17 L. Constantin, Psycbologie de Ia négociation: économie privée, P. U. F., Paris, p. 35; cit. in Alain Plaintey,La Negociation Internationale - Principes e methodes, Centre National de Ia Rechercbe Scientifique, Paris, 1980, p. 18.

22 Douglas Busk, The Craft of Diplomacy, Frederick A. Praeger, Nova Iorque - Washington - Londres,1967, pp. 124 - 5.





*http://www.min-nestrangeiros.pt


Disponível em: <http://www.min-nestrangeiros.pt/mne/estrangeiro/missao.html/>. Acesso em: 25 jul. 2006.