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A
ONU aos 60 anos:
revisões, dilemas e perspectivas à luz da politicidade do Conselho
de Segurança
Thales Castro
professor
adjunto da Universidade Católica de Pernambuco (UNICAP) e da Faculdade
Integrada do Recife (FIR), doutor em Ciência Política pela UFPE, doutorando em
Direito (JD) pela Texas Tech University School of Law (EUA), mestre em Ciência
Política (Public Affairs) pela Indiana University of Pennsylvania (EUA),
bacharel em Relações Internacionais pela Indiana University of Pennsylvania
(EUA)
.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS: PRINCIPIOLOGIA E HISTORICIDADE
Durante
o transcurso das celebrações pelos sessenta anos da ONU com a realização da
Reunião de Cúpula de Chefes de Estado e Governo – o maior evento multilateral
de alto nível já realizado pela ONU – entre 14 e 17 de setembro do corrente,
algumas reflexões são necessárias para avaliar os dilemas e as perspectivas da
Organização fundada como síntese de um processo político dicotomizado que chamo
de "conferencização e multilateralismo excludente". [1] Esse processo
se inicia a partir da entrada dos EUA na Segunda Guerra Mundial, após os
ataques de Pearl Harbor, na esteira da mudança no curso da Guerra com a vitória
Aliada em Midway (1942) e a realização da Conferência de Moscou (1943). A
síntese de conferencização e multilateralismo excludente vai culminar na
Conferência de São Francisco realizada entre 25 de abril até 25 de junho de
1945 quando os termos da Carta são negociados e aprovados, tendo como
referência a fórmula de Ialta de poder de veto para os países vencedores. Uma
nova ordem então estava se iniciando no cenário das Relações Internacionais,
trazendo muitos desafios e redefinições para a recém-criada ONU.
Com
a entrada em vigor da Carta da ONU, em 24 de outubro de 1945, a ONU vivenciou
duas ordens mundiais e ainda está engessada entre as mesmas: a primeira,
bipolarizada com tensa rigidez da lógica de "soma zero", ortodoxa,
fraturada sob o medo do holocausto nuclear e a segunda iniciada entre os
eventos de Berlim (1989) até o colapso da URSS em 24 de dezembro de 1991. O
cenário internacional de superação da bipolaridade é compreendido aqui pela
adoção da resolução 660 de 2 de agosto de 1990 (S/RES 660) de condenação à invasão
e à anexação do Kuwait pelo Iraque, demandando o imediato e incondicional
retorno das fronteiras entre esses países em 1 de agosto de 1990 com respaldo
da Liga dos Países Árabes (cláusulas operativas 2a. e 3a.
da resolução). [2]
Como
asseverado acima, bem antes do processo de idealização e de criação da ONU com
as Conferências de Teerã (1943), Moscou (1943), Dumbarton Oaks (1944), Ialta
(1945) e São Francisco (1945), a preservação da ordem mundial constituiria a
principal missão teleológica do grupo de consultas dos vencedores aliados
("os quatro grandes" ou os "four policemen" como
aludia Franklin Delano Roosevelt) que, posteriormente, seria materializado no
CSNU. [3]
Vale
salientar, brevemente, sobre a historicidade e a politicidade do instituto do
veto que, a rigor, contradiz os princípios norteadores da Carta de igualdade
jurídica e de legalidade. O veto ou também de chamado de "consenso das
grandes potências" foi sugerido na Conferência de Dumbarton Oaks em 1944
nos arredores de Washington e foi homologado pelos "quatro grandes"
na estratégica conferência de Ialta de divisão do mundo em esferas bem
defenidas de influência. [4] Na Conferência de São Francisco, o instituto do
veto foi confirmado a contragosto pelos países presentes pela votação de
20x10x15 com 5 ausências. [5] Como as abstenções são consideradas pela CIJ como
concurring vote (voto favorário tácito), então a iniciativa de Ialta foi
aprovada. [6] Ou seja, embora tendo grandes oposições à fórmula de
manutenção da hegemonia e do status quo da ordem mundial iria ser
preservada no CSNU.
II. O
CONSELHO DE SEGURANÇA E A PRESERVAÇÃO DA ORDEM MUNDIAL
Por
meio de uma visão crítica e realista, nossa breve hipótese de trabalho do
presente artigo – defendida recentemente em minha tese de doutorado na UFPE –
assevera que há uma correlação direta entre a ordem mundial e o CSNU, tendo
como marca o comportamento político conservador dos P-5 liderado, no contexto
pós-bipolaridade, pelo hegemonismo dos EUA. O sentido expresso por
"conservador" diz respeito à postura política de manutenção do status
quo da ordem mundial vigente por parte dos países permanentes do CSNU
(P-5).
Muitas
das interpretações de cunho legalista (Mello, Rezek, August inter alia)
sobre o CSNU analisam seu papel e sua real finalidade nas Relações
Internacionais de forma minimalista, reducionista ou ainda literal ao teor da
Carta da ONU, esquecendo que o CSNU serve como foco, inspirado em experiências
que remontam ao início do século XIX com o Congresso de Viena, de preservação
do poder das superpotências mundiais (Hipótese de Ryan) em que trabalho com
mais detalhes em minha tese de doutorado citada nas referências bibliográficas.
Criada
com objetivos idealistas contidos em sua Carta de "preservar as gerações
vindouras do flagelo da guerra, que por duas vezes, no espaço da nossa vida,
trouxe sofrimentos indizíveis à humanidade", a ONU precisaria compreender
seu legado, sua missão e suas assimetrias para melhor definir seu futuro, dando
particular ênfase ao seu Conselho de Segurança. [7] Em meio às tendências
reformistas, é importante salientar que a ONU, com orçamento limitado, sem
independência financeira e sem autonomia político-decisória, pode ser
visualizada por meio de duas correntes aparentemente contraditórias: as visões
objetivistas que a associam, exclusivamente, ao normativismo legalista da Carta
e as correntes subjetivistas que se inserem em um contexto realista mais
ampliado de poder, de interesses e de força. A diplomacia brasileira, pelo
legado do Barão do Rio Branco com sua tradição bacharelesca e pelo seu processo
histórico-civilizatório, adota a primeira visão, enquanto que países
hegemênicos adotam a segunda tendência. Essa dicotomia é importante para
explicar como algumas das reformas não irão se materializar.
III. A
ONU AOS SESSENTA ANOS: FRUSTRAÇÕES DIANTE DO BINÔMIO REFORMA – EXPANSÃO
Um
dos focos do reformismo atual é o Conselho de Segurança das Nações Unidas
(CSNU). Para tentar corrigir as distorções de sua composição de 15
países-membros (desde a expansão de 1965 com a emenda do Art. 23 da Carta da
ONU), o Relatório do Painel de 16 notáveis intitulado A More Secure World:
our shared responsibility de dezembro de 2004 utiliza alguns elementos do
Plano Razali de 1997 que previa um CSNU com 24 países. É importante salientar
que o Relatório do Painel com seu modelo A e B está centrado na expansão do
CSNU, não na necessária reforma de seu processo decisório assimétrico,
conservador e construído em "consensos". [8]
O
plano Razali tem várias falhas, embora possa ser qualificado como um plano bem
elaborado, mas com pouca ou quase nenhuma possibilidade de efetivação no médio
prazo. É um plano pautado nos ideais e nos princípios reformistas sem levar em
consideração o status quo da ordem mundial e a conseqüente troca de
apoio político na unipolaridade. É um texto idealista e legalista-principista
em um órgão que tem o principal papel de preservação do status quo da
ordem mundial. Ademais, o plano Razali foi aprovado no âmbito da AGNU que a
consideramos como esfera de baixa densidade política internacional (low
politics), que não geraria compromisso ou aderência
político-jurídico-diplomática. [9]
O
fato é que, em meio a euforia inicial das reformas propugnadas especialmente
pelo G-4 (Brasil, Índia, Alemanha e Japão), muitas das críticas endereçadas ao
Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) resultam de uma compreensão
equivocada de seu funcionamento endógeno, de seu fundamento teleológico e de sua
estrutura axiológico-cratológica. Grande parte de tais erros também decorre da
tendência de associar o CSNU ao paradigma do institucionalismo
liberal-internacionalista (ILI) que criou a ONU em outubro de 1945 e demais
organismos internacionais no pós-guerra. O CSNU é, como venho defendendo,
exceção ao paradigma do ILI e deveria ser interpretado por meio de um realismo
multilateralista que se fundamenta na fabricação de consensos, evidenciando o
poderio unicêntrico dos EUA em meio à dicotomia polaridade x lateralidade. Dessa
forma, o CSNU não é, necessariamente, um órgão mantenedor da paz e da segurança
internacionais como determina a Carta da ONU de 1945. É um órgão de preservação
do status quo da atual ordem mundial tendo como eixo a liderança
hegemônica dos EUA.
Reformar
e expandir o CSNU não são, necessariamente, tendências semelhantes. [10] Aliás,
são tendências, em determinados pontos, opostas. Muitas das posições, incluindo
a do G-4, estão e continuam equivocadas pelo fato de confundirem processo de
reforma, que é bem mais amplo e multifacetado, com o desejo político de
expansão das cadeiras para países emergentes na nova configuração de forças
hoje. Reformar o CSNU afeta os interesses hegemônicos e a estrutura da ordem
mundial unipolar. Os EUA que detêm o veto já enfatizaram que eram favoráveis a
um CSNU com 19 ou 20 países com somente o Japão, que apoiou a intervenção no
Iraque, como permanente. [11]
Em
harmonia com a visão de Luck, nossa posição é a de reforma e expansão podem
representar tendências opostas no processo de representatividade, governança e
manutenção da ordem mundial. Na verdade, reformar é um processo bem mais
complexo que envolve as estruturas de poder, enquanto que expandir, envolve
apenas os ardorosos anseios por maior visibilidade política das novas forças no
cenário das Relações Internacionais com seus tendências de alinhamento ou
distanciamento do centro unipolar de poder. Nessse sentido, o próximo item
avança nesta discussão avaliando sobre a rigidez do processo de reforma da
Carta da ONU com seu dogmatismo procedimentalista.
Ainda
para reforçar a tônica de assimetrias inerente à ONU, cumpre citar Bertrand com
seu negativismo sobre o papel e a atuação da ONU. Sobre o idealismo da
capacidade de reforma da Carta, Maurice Bertrand tem o seguinte posicionamento:
À
primeira vista, atualmente, não há qualquer possibilidade de que a Carta da ONU
seja transformada de forma séria ou, por maior força de razão, substituída por
um novo texto. O clima político que reina nos Estados Unidos, Europa, Japão,
Rússia ou China não permite considerar a eventualidade da aplicação de uma
reforma importante. Os procedimentos de reforma previstos nos artigos 108 e 109
da Carta da ONU, que requerem uma maioria de dois terços dos votos dos Estados
Membros, incluindo os dos 5 membros permanentes do Conselho de Segurança, para
a adoção de uma emenda, não deixam qualquer esperança em conseguir obter um
acordo dessa amplitude sobre qualquer que seja a reforma. [12]
IV.
CONCLUSÕES E PERSPECTIVAS: DA NECESSIDADE UMA NOVA LÓGICA AVALIATIVA
Isentado,
recentemente, pela Comissão Volcker no contorno do programa "Petróleo por
alimentos" no Iraque, Kofi Annan, prêmio Nobel da paz de 2001, na fase
conclusiva de seu mandato que termina em 2006, precisa saber liderar a ONU para
os desafios adiante. Desafios que envolvem não interpretá-la de forma parcial
apenas pela via objetiva (teor literal da Carta) ou subjetiva (realista), mas,
principalmente, entender que, mesmo com suas limitações, a Organização ainda
representa os mais elevados desejos coletivos por bem-estar, cooperação,
preservação dos direitos humanos, justeza e igualdade. Seu simbolismo impávido
ainda permanece como farol que deve guiar os Estados como atores racionais na
otimização de sua conduta externa.
Os
caminhos adiante mostram muitas possibilidades, muitos eixos de convergência e
divergência dianta da crescente resistência ao hegemonismo unipolar dos EUA,
especialmente, após a intervenção no Iraque (2003-2005). É natural e quase
lugar-comum asseverar que se hoje tempo de profundas transformações. Mais
importante é compreender como tais transformações podem afetar a lógica de
poder e a estrutura da ordem mundial. Nesse contexto, não se pode isolar tais
percepções muito próprias da esfera política internacional do CSNU com suas
manifestações dialéticas e assimétricas. [13] As relações da densa malha da
política internacional envolve toda uma conjuntura de níveis de análise e de
prioridades específicas dos Estados em tal órgão, cuja marca excludente e
assimétrica é visível.
Toda
renovação no contexto verdadeiro e legítimo de reforma ou expansão implica
partilha de responsabilidades, análise dos custos e benefícios bem como
arranjos decisórios aceitos pela maioria dos Estados. Concluo, parafraseando as
palavras do segundo Secretário-Geral Dag Hammarskjold quando asseverou que a
ONU não foi criada para levar ninguém para o céu, mas sim para nos livrar do
inferno.
NOTAS
1.
A
dicotomia aqui aludida "conferencização e multilateralismo
excludente" se refere ao processo político de alto nível entre os
vencedores (EUA, URSS, Reino Unido) tendo como marco decisório a capacidade
destes em determinar o curso, a estrutura e as novas fraturas (eventualmente)
da nova ordem mundial pós-ameaça nazi-fascista. O termo excludente se refere ao
fato de que somente poderiam participar dessas seletas reuniões (Dumbarton
Oaks, Ialta, São Francisco) os países que declararam guerra contra o Eixo. Isso
refletiria na configuração dos países que acabariam sendo fundadores da ONU (51
Estados).
2.
A
quarta cláusula operativa da citada resolução demandava ao CSNU outras futuras
reuniões para apreciar a temática. Assim, no âmbito da histórica S/RES 660
(nomenclatura oficial onusiana) foram aprovadas, somente no mês de agosto
daquele ano, quatro outras importantes resoluções marcando o início da
cooperação pós-bipolar entre EUA e URSS (a S/RES 661, S/RES 662, S/RES 664 e
S/RES 665).
3.
A
entrada dos EUA na Segunda Guerra Mundial foi precipitada por conta dos
bombardeios japoneses à base norte-americana de Pearl Harbor no Havaí em 7 de
dezembro de 1941 – considerados como "dia da infâmia" em uma clara
alusão de patriotismo de guerra anti-Eixo. O Presidente Franklin Delano
Roosevelt então declara guerra ao Japão e, por conta da aliança
Roma-Tóquio-Berlim, a Alemanha retalia e declarara guerra aos EUA. Antes,
contudo, a Carta do Atlântico de 14 de agosto de 1941 já dava respaldo e o
apoio geoestratégico dos EUA com o Reino Unido contra o Eixo. Em 1 de janeiro
de 1942, a "Declaração das Nações Unidas" iria servir de fundamento
para o nome oficial da Organização internacional criada na Conferência de São
Francisco além de galvanizar a união política e bélica dos Aliados contra o
nazi-fascismo.
4.
Cf. SEITENFUS,
Ricardo. Manual das Organizações Internacionais. 2ª. ed. Porto
Alegre, Livraria do Advogado, 2000. p. 111-112; 126-128.
5.
Cf. BAYLEY, Sydney; DAWS, Sam. The procedure
of the UN Security Council. 3a. ed.
Oxford, Clarendon Press, 1998. p. 104-123; 243-245.
6.
Cf. MEISLER, Stanley. United Nations: the
first fifty years. Opus cit. p. 19. Cf. HAUSS, Charles. Comparative
politics: Domestic responses to global challenges. 2ª. ed. St. Paul, West
Publishing Co., 1997. p. 69-90; 105-109.
7.
Cf. A CARTA DAS NAÇÕES UNIDAS E O ESTATUTO DA CORTE INTERNACIONAL DE
JUSTIÇA. Nova
Iorque, Departamento de Informações Públicas, 1993. p. 4.
8.
O
termo utilizado com regularidade para externar esse ponto é "fabricação de
consensos" no processo decisório do CSNU. "Fabricação de
consensos" se refere à quantidade elevada (89,1%) de unanimidades nas
votações (15x00x00) do CSNU na primeira vaga da pós-bipolaridade. Cf.
CASTRO, Thales. O jogo
do poder internacional: unipolaridade, realismo multilateralista e a fabricação
de consensos do processo decisório do Conselho de Segurança da ONU (1990-2004).
Tese de doutorado. Recife,
Universidade Federal de Pernambuco, 2005. p. 25-32; 271-272.
9.
Cf. CASTRO, Thales. Elementos de política internacional:
redefinições e perspectivas. Curitiba, Juruá, 2005. p. 110-115; 121-122.
10. Cf.
LUCK, Edward. Rediscovering the Security Council: The High-level Panel and
beyond. In ZEDILLO, Ernesto. Reforming the United Nations for Peace
and Security. New Haven, Yale University Press, 2005. p. 22-29.
11.
Sou
grato e reconheço as importantes contribuições do Professor Edward Luck da
Universidade de Colúmbia (SIPA/CIO) em Nova Iorque com quem tive o prazer de,
pessoalmente, interagir sobre os processos de reforma e expansão do Conselho de
Segurança no atual contexto de celebração dos 60 anos da ONU.
12.
Cf. BERTRAND, Maurice. A ONU. Petrópolis, Vozes, 1995. p. 87.
13.
Cf. GUILLEBAUD, Jean-Claude. A Reinvenção do mundo: um adeus ao
século XX. Rio de
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