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Mecanismos institucionais
Maria Cristina Boldorini*
RESUMO Analisa
que o Mercosul, atualmente, trabalha em três eixos fundamentais: a consolidação
da união aduaneira; o fortalecimento institucional, com a inclusão de novas
disciplinas, como a defesa da concorrência, e as relações externas, que
envolvem principalmente acordos de política comercial, entre o Mercosul e
outras organizações, como a Aladi, a União Européia e a Alca. Observa que o
funcionamento da união aduaneira implica a adoção de instrumentos coletivos que
provocam impacto nos ordenamentos jurídicos nacionais. Cita, como exemplo, o
Protocolo de Ouro Preto, que introduz cinco aspectos importantes em matéria
jurídica: a definição de órgãos decisórios; a obrigatoriedade de certas
decisões proferidas por esses órgãos; o compromisso de observância de certas
normas; a incorporação de normas obrigatórias; e a publicidade. A incorporação
das normas do Mercosul, explica a autora, é feita atualmente de três formas:
pela aprovação dos parlamentos internos, por acordos no marco da Aladi e por
atos administrativos internos. Enfatiza os avanços institucionais do Mercosul,
especialmente em relação a sua Comissão de Comércio, com a função de regular os
instrumentos de política comercial e encarregada também de atender a
reclamações e consultas. Finaliza orientando sobre as alternativas de recurso a
essa Comissão.
Há dois anos se
concluiu, em Brasília, a conferência diplomática na qual se negociara o
Protocolo de Ouro Preto. Esse protocolo fora firmado pelos chanceleres e pelos
presidentes dos quatro países e é hoje o instrumento jurídico por excelência
que o Mercosul possui. Faço referência, em primeiro lugar, aos aspectos
institucionais do Mercosul. Porém gostaria antes de mencionar brevemente o que
está acontecendo hoje no Mercosul, para adentrar nos mecanismos institucionais.
O Mercosul representa
o processo de integração mais ambicioso do qual participaram os quatro
Estados-membros. O impacto do incremento do intercâmbio comercial, 15 milhões
de dólares de comércio intra-Mercosul, é um resultado espetacular e uma forte
manifestação no sentido de ratificar a importância do projeto iniciado em 1991.
No que diz respeito à República Argentina, o Mercosul é a ferramenta mais
importante do seu crescimento. Quando começamos esse processo, tínhamos 11.000
exportadores para o Brasil; hoje esses superam os 26.700, o que implica uma
mudança qualitativa muito importante. Entretanto, o que é mais significativo é
que ainda temos muito a fazer, porque o processo é recente. O Mercosul é uma
união aduaneira, ou seja, temos livre circulação intrazonal e uma barreira
comum, uma tarifa comum frente a terceiros países, se bem que ainda perdure um
grupo de produtos ligados aos dois esquemas - à zona livre de comércio e à
união aduaneira. Muitos falam de uma união aduaneira imperfeita. Na verdade,
não é imperfeita, mas tem de se completar.
Existem três eixos
fundamentais nos quais está trabalhando hoje o Mercosul: o primeiro é a sua
consolidação, isto é, manter e fortalecer os instrumentos que temos negociado e
que deram vida à união aduaneira: a tarifa externa e os requisitos mínimos que
a acompanham e que puseram em funcionamento a união aduaneira - a zona franca,
o regime de origem, as restrições não-tarifárias. Esse é o eixo principal no
qual estamos trabalhando.
O segundo eixo é o
fortalecimento do Mercosul, com as novas disciplinas que aparecem nos
compromissos feitos em Ouro Preto, e as que acordaram os países a partir do
Mercosul 2000. Algumas dessas disciplinas tomarão vida na Conferência de
Fortaleza, que se celebrará provalvelmente no mês de dezembro, e que se
referem, por exemplo, à defesa da concorrência e à salva-guarda com respeito a
terceiros países. Ademais, há um projeto para manter e fortalecer o Mercosul em
novas áreas como, por exemplo, os serviços, compras do governo, propriedade
intelectual. Esse seria o segundo eixo: o fortalecimento do Mercosul nas
disciplinas que se estão negociando e nas novas disciplinas.
O terceiro eixo são
as relações externas do Mercosul, que começam a negociar-se quando já fora
definida a tarifa externa comum no ano de l994, no segundo semestre. As
negociações das relações externas, em primeiro lugar, abrangem a relação
Mercosul x Aladi e, dentro do marco da Aladi, colocaram-se como prioritários o
Chile e a Bolívia. O projeto com esses países é a conformação de zonas de livre
comércio com prazo de dez anos, dentro do qual se estabelece um programa de
redução tarifária geral, como o que possui o Mercosul, e logo diferentes ritmos
de redução de acordo com os níveis de sensibilidade. Há produtos que irão
entrar na zona de livre comércio a um ritmo distinto ao da redução geral de há
dez anos. Então, encontraremos produtos que ingressam na redução no ano 12, 15
ou 18 de acordo com seu nível de sensibilidade. Mas isso está dentro do que se
previu nas negociações desde o começo.
Também, dentro das
relações externas, algo muito importante sucedeu: o primeiro acordo que
celebrou o Mercosul como união aduaneira com a "extra-região", que é
o acordo do Mercosul com a União Européia, acordo de natureza mista, porque não
apenas fora negociado pelas associações, como também pelos Estados-participantes
de cada uma das associações. Envolve competências delegadas pelos Estados em
matéria de política comercial, competências não-delegadas, e também introduz a
cooperação política. Essas características fazem com que o acordo tenha uma
natureza mista. O Mercosul e a União Européia já estabeleceram compromissos
específicos no marco deste acordo para começarem a trabalhar nos distintos
temas, como, por exemplo, o tema de comércio de bens e de serviços e nas
disciplinas comerciais - defesa da concorrência, regime de origem, zonas
francas. Não se abriu a negociação, mas se começa a fazer um intercâmbio de
informações de vigilância para depois começar a se desenhar quais poderiam ser
os possíveis enfoques para uma negociação.
Outro aspecto no qual
está envolvido o Mercosul dentro de suas relações externas é sua negociação no
marco da Alca - Associação de Livre Comércio das Américas, na qual já existem
onze grupos de trabalho em funcionamento. A Alca surge no ano de 1994, da
Conferência de Miami, proposta pelos Estados Unidos. Estabelece um cronograma
para a liberação do comércio e para a liberação das inversões no ano 2005.
Formaram-se onze grupos de trabalho que estão determinando quais são as medidas
para facilitar o comércio. Numa segunda etapa serão determinados os enfoques e,
numa terceira etapa, realizar-se-á a negociação propriamente dita. É importante
ficar alerta, porque nesse marco da Alca estão se negociando ou se começam a
tratar temas como serviços, propriedade intelectual, defesa da concorrência.
São disciplinas que se sobrepõem ao que se negocia no âmbito do Mercosul e no
âmbito da Comunidade Européia. Conseqüentemente, a função dos advogados será
muito relevante nos próximos anos, porque haverá de coexistir um complexo de
instrumentos jurídicos com distintos âmbitos de aplicação.
Teremos, por um lado,
o Mercosul; por outro lado, os países-membros da Aladi, com seus esquemas de
integração, suas zonas de livre comércio e suas próprias disciplinas; a Alca,
que envolve 34 países do hemisfério; e depois a negociação com a União
Européia. Além disso, como o Mercosul possui uma marca exitosa, iniciamos
também intercâmbios de pontos-de-vista e de informação com outros esquemas de
integração e outros países como, por exemplo, o Japão, a Índia, a Comunidade
dos Estados Independentes e também o Close Economic Relation, que está
integrado pela Austrália e Nova Zelândia. O Mercosul, em suas relações
externas, está abrangendo praticamente o mundo. Isso irá levar-nos a que
progressivamente tenhamos disciplina comercial envolvendo instrumentos
jurídicos que nos unirão a esses países ou grupos de países. É o suficiente
para fazermos uma apresentação geral de onde nos encontramos neste momento
dentro do Mercosul.
Gostaria de começar a
considerar os aspectos jurídicos de forma específica. O funcionamento da união
aduaneira implica a aplicação pelos Estados-participantes de um número
importante de instrumentos de política comercial comum, dos quais alguns se
encontram em vigor; outros, em fase de negociação. Esses instrumentos representam
uma mudança qualitativa nos âmbitos políticos, constitucionais e jurídicos,
porque os Estados-participantes passaram da condição unilateral da política
comercial externa a uma disciplina coletiva que se aperfeiçoa de maneira
constante. O funcionamento das instituições comuns enriquece a situação, porque
nelas se tratam temas e se tomam decisões que incidem diretamente na atividade
privada e na pública. Por outro lado, um mundo mais abrangente, mais vinculado,
mais relacionado exige intrumentos mais precisos e eficientes, muito mais
flexíveis e inteligentes. Gerou-se, assim mesmo, uma mudança importante no
campo jurídico, já que os ordenamentos legais nacionais começaram a receber
insumos produzidos por novas instâncias geradoras do Direito.
O Protocolo de Ouro
Preto foi um instrumento fundamental para o crescimento jurídico institucional
do Mercosul. É notório que se registra um avanço em matéria jurídica a partir
de Ouro Preto, que contrasta com o enfoque substancialmente econômico que
priorizou o Tratado de Assunção. É evidente que o Protocolo de Ouro Preto não é
um instrumento perfeito; ainda ficam certas assinaturas pendentes que se irão
incorporando à dimensão jurídica do Mercosul. Devemos compreender que unir
critérios numa negociação quatripartidária não é tarefa simples; implica um
intenso trabalho diplomático, do qual nem sempre se obtêm estruturas ideais. O
texto de que se trata, revela, sem dúvida, a firme vontade política de
continuar o caminho traçado em 1991. No Protocolo de Ouro Preto negociamos o
instrumento e sabemos que existem temas que devem incorporar-se à dimensão do
Mercosul. Um dos temas é, por exemplo, o da interpretação uniforme que,
timidamente, se incorpora às competências do Conselho, quando se fala que o
próprio Conselho pode interpretar suas decisões, obviamente suas próprias
decisões e as do restante dos outros países. Possivelmente conseguiremos que
exista um orgão independente do Conselho que possa começar a realizar essa
tarefa. O importante é que, no Mercosul, as instituições possuam um caráter
evolutivo. O processo de integração do Mercosul é evolutivo, foi crescendo, foi
se desenvolvendo. Começou com a livre circulação de mercadorias. Hoje temos
novos âmbitos da integração. Porém, as instituições vão acompanhando o desenvolvimento
do processo de integração. Não podemos criar instituições que tenham uma
dimensão maior do que demanda cada um dos níveis de integração.
Quais são os aspectos
mais relevantes que introduz em matéria jurídica o Protocolo de Ouro Preto?
Primeiro: o Protocolo especifica quais são os órgãos que possuem capacidade de
decisão. Segundo: determina que são obrigatórias, para os
Estados-participantes, as decisões do Conselho, as resoluções do grupo e as
diretivas da Comissão de Comércio. Consagra-se assim, como acontece no regime
jurídico de outras organizações internacionais, particularmente o que acontece
em outras organizações internacionais de integração, o princípio de que os atos
derivados das instituições são tão vinculantes como os atos ou tratados
constitutivos. Terceiro: inclui o compromisso dos Estados-participantes de
adotar as medidas necessárias para assegurar o cumprimento, em seus
territórios, das normas obrigatórias. Essa disposição configura realmente um
compromisso de observância das normas do Mercosul, o qual aparece em outros
tratados, como por exemplo, o Tratado de Roma e o Tratado Constitutivo do Grupo
Andino. Esse é um tema sobre o qual insistira muito a Delegação do Uruguai na
negociação, porque existem normas que são aprovadas, porém não são
incorporadas. Por isso o tema da incorporação é importante, porque está
vinculado à aplicação efetiva e, para lograrmos uma aplicação efetiva,
estabeleceu-se esse princípio de observância. Quarto: estabelece o dever de
incorporar aos ordenamentos internos as normas obrigatórias, quando essa
incorporação for necessária, porque os órgãos podem adotar normas relativas à
organização e ao funcionamento interno do Mercosul, cuja transposição ao
Direito Nacional não lhes é necessária. O problema da incorporação pode ter
requisitos diferentes em cada país, segundo as exigências do seu ordenamento
público administrativo. Porém não se pode deixar de conduzir a norma para sua
vigência efetiva, porque, de outro modo, se alguns países a incorporam e outros
não, haverá uma quebra da igualdade jurídica entre os Estados e, o que é pior,
alteram-se as condições de concorrência. Quinto: cria um meio de publicidade
das fontes do Mercosul, admitindo de maneira implícita a existência de um
Direito do Mercosul.
Aqui há um tema
importante: o da incorporação. Quando foi negociado o Protocolo de Ouro Preto,
algumas delegações alegaram a conveniência de que existisse uma aplicação
direta da norma do Mercosul, porque obviamente a sua legislação nacional o
permitia. Para outros países, isso não era conveniente. Dessa forma, o
princípio que se acordara fora o princípio da incorporação. No Protocolo, onde
se diz: "quando for necessário", isso significa que existem atos
normativos que não irão incorporar-se, por exemplo, se convocamos grupos, se
criamos uma reunião especializada, quando há normas de funcionamento.
Porém o resto da
norma é incorporado por meio de distintos procedimentos, que, no período de
transição e até a presente data, foram três: a aprovação legislativa, que geralmente
são as decisões emanadas do Conselho, e nisso concordamos com os quatro países,
em todos os casos, quando um país emite uma norma à aprovação legislativa, o
mesmo acontece com os quatro. O segundo procedimento deu-se por normas e por
acordos no marco da Aladi, que facilitaram a aplicação imediata das normas ao
Mercosul, quando por natureza e importância da norma poderiam firmar-se ou
transferir-se para a Aladi, mediante acordos de forma simplificada. Daí, temos
outra situação. Também era importante que a Aladi se fortalecesse, porque,
quando surgiu esse processo de integração, a Aladi não estava tão fortalecida
como hoje. Portanto levar o Mercosul à Aladi foi uma estratégia dos países do
Mercosul, para que essa se fortalecesse e para que gerasse o que chamamos de
multilateralidade dos instrumentos. Isto é, para que os outros países-membros
da Aladi pudessem conhecer nossos instrumentos e buscar algum tipo de
relacionamento. Hoje estamos conseguindo esse processo por intermédio da
negociação de disciplinas com esses países, incorporadas aos acordos de livre
comércio, e que são sempre referentes ao Mercosul. A terceira modalidade para a
incorporação tem sido os atos administrativos, que em cada um dos países muda
sua denominação. No Brasil, são portarias, resoluções, decretos; na Argentina
também são decretos, resoluções, circulares; no Uruguai e no Paraguai, também
decretos e resoluções. Isto é, as normas do Mercosul se incorporaram por atos
administrativos porque existem muitas normas e regulamentações técnicas que são
da competência do Poder Executivo.
O que se realizou em
relação ao Conselho e ao Grupo Mercado Comum foi melhorar e traçar quais são
suas funções e atribuições, e atribuírem-se novas funções ao Conselho, à
representação do Mercosul. Porém, importante é o enriquecimento do Mercosul com
a Comissão Parlamentar e o Fórum Consultivo, que dão um equilíbrio
institucional ao processo de integração. A participação do setor privado e a
participação dos parlamentares é vital para o avanço desse processo. Esse é um
processo integral: o Mercosul não apenas incorporado aos parlamentares, ao
setor privado, mas também incorporado ao âmbito social, através de intrumentos
concretos, e também, o Mercosul Político.
A Comissão de
Comércio, diante do funcionamento da união aduaneira, implica um novo
disciplinamento, porque anteriormente os países aumentavam e baixavam a tarifa,
trocavam-na, modificavam-na. A política comercial é um instrumento muito
importante, a tarifa é a ferramenta de política comercial mais importante que
possui um ministro ou um governo. Hoje, com a aparição do Mercosul, essa
ferramenta é coletiva. Nenhum país pode modificar a tarifa dos couros, nem
aumentar a tarifa da manteiga ou reduzi-la, se não existe um consenso
quatri-partidário, e é isso o mais importante, porque estamos aprendendo juntos
a ter disciplina, a ter compromisso, a dar segurança jurídica.
Obviamente, quando um
grupo possui uma tarifa externa comum, isso gera previsão e certeza para os
investidores estrangeiros, porque esses sabem bem qual é a política comercial
desse bloco. Por isso, o Mercosul, em razão da seriedade com que encarou sua
negociação durante o período de transição e com que a conduz, possui essa marca
que está tendo muito sucesso.
A união aduaneira
criou uma tarifa externa comum, com normas de origem que regulamentam, por
exemplo, o caso do Nafta. Essa tarifa regulamentava ainda restrições
não-tarifárias, que devem desmantelar-se e harmonizar-se com os incentivos às
exportações. Algumas já se encontram harmonizadas. Regulamentava, em matéria de
política de concorrência legal, os anti-dumping, anti-subsídios. Todos esses
instrumentos somavam-se ao Mercosul do período de transição, e era necessário
gerar um órgão para administrar esses instrumentos e também cuidar de sua
correta aplicação pelos países.
Entra então em
funcionamento a Comissão de Comércio, com distintas funções. A primeira é ser a
guardiã desses instrumentos. A Comissão possui também a capacidade de decisão,
que significa emitir atos normativos obrigatórios e vinculantes para os
Estados-participantes. Estes atos se vinculam à administração daqueles
instrumentos como, por exemplo, determinar qual é a classificação tarifária de
determinados produtos. Mensalmente a Comissão se reúne em Brasília. Este órgão
é o dia-a-dia do Mercosul. Quem deseja estar informado dos últimos
acontecimentos em matéria comercial do Mercosul deve necessariamente estar em
contato com as atas da Comissão de Comércio, o que é algo muito simples, já que
estão em todas as Chancelarias.
Uma função
importantíssima da Comissão de Comércio é ser a central de reclamações e
consultas. Sabíamos que, entrando em funcionamento, iria gerar inconvenientes
permanentes, porque temos de trabalhar esses instrumentos e o Mercosul está no
interior, nas capitais, nos pontos de fronteira. Temos problemas aduaneiros,
fronteiriços, restrições sanitárias. A Comissão encarrega-se de atender todas
as questões originadas no setor privado vinculadas aos instrumentos de política
comercial comum, por intermédio das seções nacionais das Comissões de Comércio.
As reclamações são um instrumento institucional que possuem os particulares
para utilizar no Mercosul. Ademais, estabeleceu-se um procedimento de
consultas, que não está no Protocolo de Ouro Preto. Porém este procedimento
fora criado também para atender todos os inconvenientes derivados do
intercâmbio dos instrumentos de política comercial. O procedimento funciona da
seguinte forma: o particular apresenta-se à sua seção nacional e mediante uma
simples nota manifesta qual é o seu inconveniente. Por exemplo, em exportar
para a Argentina, porque pode dar-se o caso de se deparar com alguma
discriminação impositiva, ou que haja uma medida sanitária, haja uma normativa
do Mercosul não incorporada. Até o presente momento, temos atendido mais de 220
consultas e aproximadamente 70% resolveram-se favoravelmente, o resto
obviamente está em processo de tramitação e de solução.
Quero destacar para
os advogados que estão exercitando a profissão e que têm de atender aos empresários
com problemas de acesso ao Mercosul, que eles têm três alternativas. Primeira:
apresentação de uma consulta diante da seção nacional da Comissão de Comércio.
É um trâmite muito simples, está regulamentado pela Diretiva 696. Segunda:
apresentação de uma reclamação, que se regulamenta pelo anexo do Protocolo de
Ouro Preto. Terceira: sistemas de solução de controvérsias estabelecidos pelo
Protocolo de Brasília. Não existe nenhuma prioridade. Isto é, os problemas
podem começar por um Protocolo ou por um sistema de consultas. Porém é
importante iniciar por um sistemas de consultas, porque muitas questões se
resolveram, e nós tivemos apenas um caso no Protocolo de Brasília e um caso de
reclamações. É um elemento muito auspicioso.
* Ministro Plenipotenciário da
Subdiretoria do Mercosul na Chancelaria Argentina.
Disponível em: <http://daleth.cjf.gov.br/revista/numero2/artigo5.htm >. Acesso em 23