"A expansão
bem-sucedida dos serviços globais de sensoriamento remoto no século XXI
requer que o status de tão importantes Princípios e a amplitude de sua aplicação
sejam clarificados e estabelecidos.
(Joanne Irene Gabrynowicz, do Departmento de Estudos Espaciais, Universidade
de Dakota do Norte, EUA (1))
A resposta
mais curta e direta a essa pergunta é: Porque os EUA e alguns de seus países
aliados não querem. E não querem porque entendem que os princípios existentes
atendem perfeitamente à regulamentação desta atividade cada vez mais importante.
Tal posição
foi, mais uma vez, reiterada na 40ª Reunião do Subcomitê Jurídico do Comitê
das Nações Unidas para o Uso Pacífico do Espaço (Copuos), em Viena, Áustria,
de 2 a 12 de abril de 2001. O chefe da delegação norte-americana, Stephen
Mathias, Consultor Jurídico Assistente para Assuntos das Nações Unidas do
Departamento de Estado dos EUA, tratou de não deixar dúvidas a respeito.
Já em
sua primeira intervenção, ele fez questão de saudar o 15º aniversário dos
Princípios sobre Sensoriamento Remoto, aprovados na Resolução 41/65 da Assembléia
Geral das Nações Unidas, de 9 de dezembro de 1986 (2).
E explicou
as razões de sua comemoração:
"Os Princípios
sobre Sensoriamento Remoto estabeleceram as idéias fundamentais que ajudaram
a expandir o uso civil e comercial dos dados de sensoriamento remoto para
melhor administrar os recursos naturais, o uso da terra e a proteção do
meio ambiente. Primeiro, os operadores dos satélites de sensoriamento remoto
estão livres para coletar dados de qualquer parte da Terra, a qualquer momento.
Segundo, estes dados podem ser oferecidos publicamente em base não-discrimintória
e a custos razoáveis."
O que
diz, em essência, essa declaração? Diz que os EUA estão muito satisfeitos
com os Princípios sobre Sensoriamento Remoto por dois bons motivos:
(1) porque
eles permitem o livre sensoriamento por satélite de qualquer ponto da terra,
a qualquer hora; e
(2) porque
eles permitem a livre venda dos dados assim obtidos, sob as condições da
"não-discriminação" e do "preço razoável", convenientemente vagas e maleáveis,
que bem se prestam a mudanças políticas inesperadas ou induzidas, assim
como a oscilações e manipulações de mercado.
Não por
acaso, nesta mesma 40ª Reunião do Subcomitê Jurídico do Copuos, os EUA recusaram
a proposta da Grécia, apoiada por vários outros países, de se estudar a
transformação dos Princípios sobre Sensoriamento Remoto em tratado.
A idéia
de elaborar um tratado a partir dos Princípios sobre Sensoriamento Remoto
tem a mesma idade da resolução que os adotou – 15 anos. No próprio momento
da aprovação dos Princípios, em 1986, muitos países – inclusive uma das
grandes potências da época, a URSS – julgaram oportuno afirmar a necessidade
de sua conversão em tratado, capaz de lhe dar maior amplitude e caráter
obrigatório.
A 3ª
Conferência das Nações Unidas sobre a Exploração e Uso Pacífico do Espaço
Exterior (Unispace III), realizado em julho de 1999, em Viena, recomendou,
em seu relatório final (§ 373), a revisão dos Princípios sobre Sensoriamento
Remoto tendo em vista sua possível transformação num tratado (3).
A Unispace
III fez essa e outras indicações após destacar que "o papel do Comitê para
o Uso Pacífico do Espaço Exterior (Copuos) e de seu Subcomitê Jurídico como
mecanismos incumbidos de elaborar princípios e normas necessárias e apropriadas
para regulamentar o espaço exterior precisa ser fortalecido para atender
às demandas de um campo de atividade humana que avança rapidamente".
Assim,
a Unispace III, a maior e mais importante conferência intergovernamental
sobre questões espaciais, relacionou o trabalho de elaboração de um tratado
ou convenção sobre sensoriamento remoto por satélite com a tarefa de fortalecer
o Copuos como instituição criadora do Direito Espacial.
Construir
um novo tratado a partir de uma declaração de princípios não seria uma novidade
no Copuos e em seu Subcomitê Jurídico. Há um precedente de extrema relevância.
O Tratado sobre Princípios Reguladores das Atividades dos Estados na Exploração
e Uso do Espaço Cósmico, conhecido como o Tratado do Espaço de 1967, o documento
fundador do Direito Espacial, foi erigido com base na Declaração dos Princípios
Reguladores das Atividades dos Estados na Exploração e Uso do Espaço Cósmico,
de 1963 (4).
Não se
fez, no caso, mera transposição de texto. As principais idéias e concepções
da Declaração de Princípios de 1963 foram não apenas mantidas, mas também
ampliadas e desenvolvidas no Tratado do Espaço de 1967. O mesmo processo
pode ser seguido na elaboração de uma convenção sobre sensoriamento remoto.
Até porque os Princípios sobre Sensoriamento Remoto de 1986 estão alarmantemente
desatualizados, tanto diante das novas tecnologias usadas na atividade quanto
diante da variedade de serviços e produtos que ela deu origem e de seu novo
e florescente mercado.
Não se
trata de alterar os princípios fundamentais, exatamente aqueles que tanto
agradam os EUA: a liberdade de sensoriar o mundo inteiro e a liberdade de
vender os produtos do sensoriamento, que já parecem consagradas como costume
internacional, conforme ficou patente no Workshop sobre Direito Espacial
promovido pelo Instituto Internacional de Direito Espacial e o Escritório
da ONU para Assuntos Espaciais, durante a Unispace III, em julho de 1999,
em Viena. (5) Afinal, nos 15 anos de existência dos Princípios sobre Sensoriamento
Remoto, eles nunca foram contestados por nenhum país.
Trata-se
de regulamentar essas liberdades, de forma detalhada e segura, para que
elas só possam ser exercidas regularmente com o efetivo respeito aos direitos
e interesses legítimos de todos os países.
O referido
Workshop chegou à seguinte conclusão a respeito:
"A crescente
expansão em áreas como as dos serviços comerciais de sensoriamento remoto,
a complexidade das atividades comerciais, os efeitos sobre a cooperação
internacional e científica, e a aplicação industrial dos serviços precisam
ser considerados num processo de regulamentação apropriada. Estão surgindo
restrições nacionais ao acesso aos dados. Recomenda-se que um novo parágrafo
321 bis seja incorporado ao projeto de relatório (da Unispace III), nos
seguintes termos:
321 bis.
O Subcomitê Jurídico do Comitê para o Uso Pacífico do Espaço Exterior deve
iniciar a elaboração de um projeto de tratado sobre sensoriamento remoto
desde o espaço exterior, com base nos Princípios sobre Sensoriamento Remoto
da Terra desde o Espaço Exterior (Resolução 41/65 da Assembléia Geral da
ONU, Anexo, de 3 de dezembro de 1986), levando em especial consideração
a crescente expansão dos serviços comerciais de sensoriamento remoto e preservando
o princípio do acesso sem discriminação aos dados."
É de
suma importância a constatação feita pelo Workshop de que "estão surgindo
restrições nacionais ao acesso aos dados" de sensoriamento remoto. Este
é um dos argumentos mais fortes em favor da criação de um tratado ou convenção
sobre a matéria, que estabeleça, entre outros, os princípios e normas fundamentais
de um sistema internacional seguro, permanente e amplamente reconhecido
de acesso aos dados de sensoriamento remoto, a fim de impedir toda e qualquer
limitação unilateral e arbitrária adotada pelos países que controlam as
tecnologias e as principais redes do setor.
Apesar
disso ou por isso mesmo, a recomendação do Workshop não obteve consenso
entre os países para ser incorporada à Resolução 1ª da Unispace III – "O
Milênio Espacial: Declaração de Viena sobre o Espaço e o Desenvolvimento
Humano" –, nem ao seu Relatório Final.
Depois
de exaustivos debates e negociações, o máximo que se logrou foi incluir
na Declaração de Viena, entre as tarefas de uma "estratégia destinada a
enfrentar os desafios mundiais do futuro", visando em especial o "fortalecimento
e reposicionamento das atividades espaciais no sistema ds Nações Unidas"
(letra e), a de (§ iv) "promover os esforços do Comitê para o Uso Pacífico
do Espaço Exterior (Copuos) para o desenvolvimento do Direito Espacial,
convidando os Estados a ratificarem ou aderirem aos tratados sobre o espaço
exterior elaborados pelo Comitê, e as organizações intergovernamentais a
aceitá-los, e considerando o desenvolvimento ulterior do Direito Espacial
para satisfazer às necessidades dos países em desenvolvimento e dos países
com economias em transição".
A proposta
de uma menção concreta à elaboração de um tratado sobre sensoriamento remoto
não foi admitida e deu lugar à referência genérica e vaga sobre "o desenvolvimento
ulterior do Direito Espacial". (6)
A verdade
é que alguns países desenvolvidos temem que o processo de transformação
dos Princípios sobre Sensoriamento Remoto em uma convenção traga de volta
as antigas discussões a respeito, por exemplo, da necessidade ou não de
autorização prévia para sensoriar o território de um pais ou de autorização
prévia do país sensoriado para vender as imagens obtidas sobre o seu território.
Isso,
para esses países, teria um efeito jurídico indesejado: os Princípios sobre
Sensoriamento Remoto, hoje admitidos como costume internacional, perderiam
tal condição ao se tornarem de novo motivo de debate e controvérsia no seio
das Nações Unidas.
Daí a
proposta formulada pelos juristas alemães Marietta Benkö e Kai-Uwe Schrogl
(7) como medida de segurança para cortar essa possibilidade: Numa primeira
etapa, os Princípios sobre Sensoriamento Remoto seriam refundidos em um
tratado praticamente nos termos em que estão hoje; e, numa segunda fase,
seriam redigidos protocolos complementares (ao tratado dos princípios) sobre
temas específicos, como a expansão comercial dos servicos de sensoriamento
remoto e o princípio do acesso sem discriminação aos dados de sensoriamento
remoto, considerando, em particular, o interesse dos países sensoriados.
Tendo em vista criar garantias ainda maiores, os dois juristas alemães sugerem
que os protocolos sejam moldados inicialmente como resoluções da Assembléia
Geral da ONU e só depois transformados em tratados ou convenções.
Tal proposta,
a meu ver, é questionável. Os Princípios sobre Sensoriamento Remoto precisam
ter seu conteúdo devidamente explicitado e detalhado. Como estão agora,
eles servem muito mais aos países sensoriadores – detentores das tecnologias
necessárias – do que aos países sensoriados.
Os Princípios
só beneficiarão efetivamente os países sensoriados se acompanhados de garantias
hoje inexistentes.
Para
os países sensoriados, por exemplo, as garantias e o detalhamento do princípio
do acesso sem discriminação aos dados de sensoriamento remoto são, seguramente,
muito mais importantes do que o próprio princípio. Este, com sua atual imprecisão,
favorece claramente os países sensoriadores. Por que, então, deixar para
pôr num protocolo complementar as garantias e os pormenores sem os quais
o princípio não assegura nenhuma vantagem concreta aos países sensoriados?
O que ganham os países sensoriados em aceitar de forma incondicional princípios
vagos demais?
Por essas
e outras, Winter Gerd, jurista também alemão, chegou à conclusão de que
os países sensoriados negociaram mal os Princípios sobre Sensoriamento Remoto
de 1986. Ele considera que os paises sensoriados fizeram "um mau negócio"
ao abrir mão da posição de soberania estrita, sem assegurar inteiramente
a contrapartida do livre acesso aos dados. A seu ver, os países sensoriados
poderiam e deveriam ter exigido mais garantias de acesso aos dados para
aceitar os princípios da liberdade de sensoriamento remoto de qualquer parte
da Terra e da liberdade de venda de seus dados, sem necessidade de licença
prévia. (8)
A experiência
destes quinze anos parece evidenciar que os Princípios sobre Sensoriamento
Remoto colocam os países sensoriados em posição obviamente desfavorável,
para dizer o mínimo.
Wulf
von Kries, jurista igualmente alemão, abserva que "nenhum esforço foi feito
para ajustar o regime jurídico internacional ao âmbito em transformação
do sensoriamento remoto" e que "cada país com programa de sensoriamento
remoto perseguiu sua própria política independente, em alguns casos abertamente,
e, outros nem tanto, sendo que até agora só um país, os EUA, optou por adotar
uma legislação pertinente, sem no entanto dar atenção à renovação da ordem
internacional reguladora do sensoriamento remoto".
Vale
citar o que relata Wulf von Kries: "O objetivo permanente da política dos
EUA de sensoriamento remoto, desde o Landsat Act, de 1984, tem sido atingir
um equilíbrio entre os imperativos da segurança nacional e os interesses
comerciais domésticos. As restrições relativas à segurança foram sendo progressivamente
reduzidas para permitir o envolvimento mais desenvolto do setor privado
no sensoriamento remoto. No principal, as várias instâncias políticas do
governo norte-americano têm sido reativas, e não proativas, buscando manter
a competitividade comercial dos EUA no mercado emergente de sensoriamento
remoto. Este enfoque introduziu mudança significativa no que diz respeito
ao princípio do acesso sem discriminação aos dados, a pedra de toque da
política espacial dos EUA. Enquanto o Landsat Act sustentava a exigência
de distribuição de dados sem discriminação, entendendo que as empresas privadas
de sensoriamento remoto não poderiam transformar os dados em propriedade,
o Ato de 1992 sobre a política de sensoriamento remoto estabeleceu distinção
entre os sistemas financiados por recursos públicos e privados, obrigando
os operadores a tornar disponível (apenas) os dados primários aos governos
dos países sensoriados e não mais a todos os usuários em potencial, nos
mesmos termos." (9)
Essa
prática dos EUA simplesmente passou ao largo do Princípio XII, que reza:
"O Estado sensoriado deverá ter acesso aos dados primários e processados
relativos ao território sob sua jurisdição, assim que forem produzidos,
em base não discriminatória e a um custo razoável. O Estado sensoriado deverá
ter acesso, também, em base não discriminatória e nas mesmas condições e
termos, à informação analisada relativa ao território sub sua jurisdição,
disponível nos domínios de qualquer outro Estado participante das atividades
de sensoriamento remoto, levando-se em especial consideração as necessidades
e interesses dos países em desenvolvimento."
Isso
permitiu, acrescenta Wulf von Kries, que as empresas privadas do setor passassem
a criar suas próprias regras.
Em vista
dessa tendência, ele sustenta que as atividades de sensoriamento remoto
devem ser regidas por três regimes jurídicos diferentes e praticamente independentes:
o público, o militar e o comercial – sem que haja, portanto, um direito
internacional público pairando sobre os setores específicos e protegendo
tudo o que representa o interesse público geral em todos eles.
A tentativa
de iguarlar os setores militar e comercial ao setor público rompe com o
primado do interesse público, que costuma beneficiar, em especial, aos países
sensoriados.
Por tudo
isso, se por ventura surgir a chance de uma nova negociação em torno da
matéria – algo aparentemente pouco provável em futuro próximo –, esta poderá
ser uma oportunidade de ouro para que os países sensoriados tentem atingir
um mínimo equilíbrio de interesses entre eles e os países sensoriadores,
que hoje está longe de existir.
Esse
equilíbrio de interesses, cabe frisar, é condição necessária para os países
sensoriados – pobres em sua esmagadora maioria – terem acesso mais livre
aos grandes benefícios das tecnologias espaciais, imprescindíveis ao seu
desenvolvimento.
Neste
momento, no entanto, a maior tarefa e o maior desafio político da maioria
dos países do mundo é vencer a resistência dos EUA e de seus aliados à idéia
de se atualizar e ampliar o Direito Espacial Internacional em geral e, em
particular, a legislação internacional sobre sensoriamento remoto.
Essa
resistência é peça essencial do arsenal de políticas que mantém situações
de monopólio e privilégio, bem como as crescentes desigualdades entre os
países, com efeitos cada vez mais daninhas e insuportáveis para todos os
países, sobretudo os pobre, mas também os ricos, pois o mundo de hoje está
mais interligado do que nunca.
Quanto
mais cedo essa resistência for superada, melhor para toda a comunidade internacional.
Nova e vigorosa etapa de desenvolvimento bem mais abrangente das atividades
espaciais poderá emergir desse triunfo, com um número muitíssimo maior de
países tendo acesso ativo – e criativo – aos programas espaciais e a seus
frutos generosos.
E isso
poderá abrir caminho para um dia – quem sabe ainda neste milênio – convertermos
a Terra num planeta mais equânime e justo para toda a vida humana que a
habita e a dintingue entre tantos bilhões de corpos celeste.
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* Trabalho
apresentado na Mesa-Redonda sobre "Sensoriamento Remoto e Direito Espacial",
no X Simposio Brasileiro de Sensoriamento Remoto, promovido pelo Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) e Sociedade Latino-Americana de Sensoriamento
Remoto e Sistmas de Informações Espaciais (Selper), em Foz do Iguaçu, Paraná,
de 21 a 26 de abril de 2001. (Volta)
** Jornalista
e professor de Direito Espacial, vice-presidente da Sociedade Brasileira
de Direito Aeroespacial (SBDA) e membro da diretoria do Instituto Internacional
de Direito Espacial da Federação Internacional de Astronáutica. E-mail:
monserrat@ax.apc.org (Volta)
(1) Gabrynowicz,
Joanne Irene, Expanding Global Remote Sensing Services: Three Fundamental
Considerations, Texto para Discussão apresentado no Workshop sobre Direito
Espacial no Século XXI, promovido como fórum técnico durante a Unispace
III, em Viena, em julho de 1999. Ver
Proceedings of Workshop on Space Law in the Twenty-first Century, organized
bu the International Institute of Space Law with the United Nations Office
for Outer Space Affairs, United Nations, A/Conf.184/7, New York, 1999. Ver
também o artigo "o Direito Espacial no Século XXI", de José Monserrat Filho,
sobre o referido workshop, na Revista Brasileira de Direito Aeroespacial,
nº 79, de março de 2000.
(2) Direito
Espacial – Coletânea de convenções, atos internacionais e diversas disposições
legais em vigor, organizado pela Núcleo de Estudos de Direito Espacial
da Sociedade Brasileira de Direito Aeroespacial (SBDA) e editado pela Agência
Espacial Brasileira (AEB) e SBDA, Brasília, 1997, pp. 55-59.
(3)
Report of the Third United Nations Conference on the Exploration and
Peaceful Uses of Outer Space (Unispace III), Vienna, 19-30 July 1999,
A/Conf.184/6, United Nations, New York, 1999.
(4) Direito
Espacial – Coletânea de convenções, atos internacionais e diversas disposições
legais em vigor, pp. 11-17 e 51-54.
(5)
Proceedings of Workshop on Space Law in the Twenty-first Century,
organized bu the International Institute of Space Law with the United Nations
Office for Outer Space Affairs, United Nations, A/Conf.184/7, New York,
1999.
(6) A
fonte desta observação são as anotações pessoais do autor do presente trabalho,
que, como membro da delegação brasileira, participou diretamente das discussões
a respeito, na fase conclusiva da Unispace III.
(7) Benkö,
Marietta, and Schrogl, Kay-Uwe, Follow-up of Unispace III: Possibilities
of Strenghthening Scope and Application of Existing Space Law in the 21st
Century (cópia sem numeração nas páginas, distribuída durante a 40ª Reunião
do Subcomitê do Comitê para o Uso Pacífico do Espaço Exterior, realizada
em Viena, de 2 a 12 de abril de 2001).
(8) Winter,
Gerd, Access of the Public to Environmental Data from Remote Sensing,
texto apresentado no Colóquio Internacional sobre Técnicas de Sensoriamento
Remoto por Satélite em Benefício do Meio Ambiente, Strasbourg, França, de
2 a 4 de junho de 1993, e publicado no livro "Droit, Télédétection et Environnment",
sous la direction de Simone Courteix, France; Sides, 1994, p. 255.
(9)
Kries, Wulf von, Towards a new remote sensing order?, Space Policy
16 (2000, pp. 163-166.