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Renúncia e decoro parlamentar
Raul Livino Ventim de
Azevedo*
As Casas Legislativas cultivam uma estranha
"jurisprudência", segundo a qual a renúncia, conquanto afaste o
parlamentar do processo ético administrativo-disciplinar, apaga o fato
permitindo-o, se eleito nos próximos sufrágios, a reintegração à condição
anterior, sem sofrer admoestação, ou seja, submeter-se a processo pela falta
cometida no mandato pretérito.
Contudo, o princípio da unidade de legislatura
não impede a instauração de procedimento de cassação legislativa ainda que por
atos atentatórios ao decoro parlamentar cometido, por titular de mandato
legislativo, na legislatura anterior, conforme já decidiu o Supremo Tribunal
Federal, em acórdão assim ementado:
Mandado de
segurança.2. Ato da Mesa da Câmara dos Deputados, confirmado pela Comissão de
Constituição de Justiça e de Cidadania da referida Casa Legislativa, sobre a
cassação do mandato do impetrante, por comportamento incompatível com o decoro
parlamentar.3. Pretende-se a extinção do procedimento de perda de mandato.
Sustenta-se que a cassação do mandato, para nova legislatura, fica restrita a
hipótese de, no curso dessa legislatura, se verificarem condutas, dela
contemporâneas, capituláveis como atentatórias do decoro parlamentar.4. Não
configurada a relevância dos fundamentos da impetração. Liminar indeferida.5.
Parecer da Procuradoria Geral da República pela prejudicialidade do mandado de
segurança, em face da perda de objeto; no mérito, pela denegação da ordem.6.
Tese invocada, acerca da inexistência de contemporaneidade entre o fato típico
e a competência da atual legislatura, que se rejeita.7. Não há reexaminar, em
mandado de segurança, fatos e provas (...).9. Mandado de segurança
indeferido"(grifei).
Sobre o tema, trago a lume as lições do Ministro
Celso de Mello em bem lançada decisão monocrática, proferida em MS, tombado sob
o número 24458-5/DF, in verbis:
... que o
princípio da unidade de legislatura não representa obstáculo constitucional a
que as Casas Legislativas venham, ainda que por fatos anteriores à legislatura
em curso, a instaurar - contra quem já era titular de mandato na legislatura
precedente – procedimento de caráter político- administrativo, destinado a
viabilizar a decretação da perda do mandato, por fato atentatório ao decoro
parlamentar, cometido por quem então se achava investido na condição de membro
de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, artigo 55, I, e, §§ 1° e 2°).
Parece revelar-se essencial, portanto, para os
fins a que se refere o artigo 55, § 2°, da Constituição da República, a
existência de uma necessária relação de contemporaneidade entre a prática do
ato contrário ao decoro parlamentar de um lado, e o exercício do mandato
legislativo, de outro, mesmo que o ato ofensivo à dignidade institucional do
mandato (e, também, à honorabilidade do Parlamento), tenha ocorrido na
legislatura imediatamente anterior, praticado por quem, naquele momento, já era
integrante do Poder Legislativo, tal como expressamente o reconheceu o Plenário
do Supremo Tribunal Federal, no precedente mencionado.
Cumpre identificar, neste ponto, a ratio
subjacente a esse entendimento que resultou do julgamento plenário do MS n°
23.388/DF, Rel. Min. Néri da Silveira: é que a ordem jurídica não pode
permanecer indiferente a condutas de membros do Congresso Nacional – ou de
quaisquer outras autoridades da República – que hajam eventualmente incidido em
censuráveis desvios éticos, no desempenho da elevada função de representação
política do povo brasileiro.
Foi por tal motivo que o Plenário desta Suprema
Corte, atento aos altíssimos valores que informam e condicionam todas as
atividades governamentais – não importando o domínio institucional em que elas
tenham lugar - veio a proferir o seu dictum, reconhecendo a possibilidade
jurídico-constitucional de qualquer das Casas do Congresso Nacional adotar
medidas destinadas a reprimir, com a cassação do mandato de seus próprios
membros, fatos atentatórios à dignidade do ofício legislativo e lesivo ao
decoro parlamentar, mesmo que ocorridos no curso de anterior legislatura, desde
que, já então, o infrator ostentasse a condição de membro do Parlamento.
Sabemos todos que o cidadão tem o direito de
exigir que o Estado seja dirigido por administradores íntegros, por
legisladores probos e por juízes incorruptíveis, que desempenham as suas
funções com total respeito aos postulados ético-jurídicos que condicionam o
exercício legítimo da atividade pública. O direito ao governo honesto – nunca é
demasiado reconhecê-lo – traduz uma prerrogativa insuprimível da cidadania.
O Sistema democrático e o modelo republicano não
admitem nem podem tolerar a existência de regimes de governo sem a
correspondente noção de fiscalização e de responsabilidade.
Nenhum membro de qualquer instituição da
República está acima da Constituição, nem pode pretender-se excluído da crítica
social ou do alcance da fiscalização da coletividade.
A imputação, a qualquer membro do Congresso
Nacional, de atos que importem em transgressão ao decoro parlamentar revela-se
fato que assume, perante o corpo de cidadãos, a maior gravidade, a exigir, por
isso mesmo, por efeito de imposição ética emanada de um dos dogmas essenciais
da República, a plena apuração e o esclarecimento da verdade, tanto mais se
considerar que o parlamento recebeu, dos cidadãos, não só o poder de
representação política e a competência para legislar, mas, também, o mandato
para fiscalizar os órgãos e agentes dos demais Poderes.
Qualquer ato de ofensa ao decoro parlamentar
culmina por atingir, injustamente a própria respeitabilidade institucional do
Poder Legislativo, residindo, nesse ponto, a legitimidade ético-jurídica do
procedimento constitucional de cassação do mandato parlamentar, em ordem a
excluir, da comunhão dos legisladores, aquele – qualquer que seja - que se haja
mostrado indigno do desempenho da magna função de representar o povo, de
formular a legislação da República e de controlar as instâncias governamentais
do poder.
Não se poderá jamais ignorar que o princípio
republicano consagra o dogma de que todos os agentes públicos – legisladores,
magistrados e administradores - são responsáveis perante a lei e a
Constituição, devendo expor-se, plenamente, às conseqüências que derivem de
eventuais comportamentos ilícitos.
Cumpre insistir na asserção de que a prática de
atos atentatórios ao decoro parlamentar, mais do que ferir a dignidade
individual do próprio titular do mandato legislativo projeta-se, de maneira
altamente lesiva, contra a honorabilidade, a respeitabilidade, o prestígio e a
integridade político-institucional do Parlamento, vulnerando, de modo
extremamente grave, valores constitucionais que atribuem, ao Poder Legislativo,
a sua indisputável e eminente condição de órgão da própria soberania nacional.
É por essa razão que o eminente Professor Miguel
Reale, ao versar o tema em questão, adverte que o ato indecoroso do parlamentar
importa em falta de respeito à própria dignidade institucional do Poder
Legislativo:
O status
do deputado, em relação ao qual o ato deve se medido (e será comedido ou
decoroso em razão dessa medida) implica, por conseguinte, não só o respeito do
parlamentar a si próprio, como ao órgão ao qual pertence (...).
No fundo,
a falta de decoro parlamentar é falta de decência no comportamento pessoal,
capaz de desmerecer a Casa dos representantes (incontinência de conduta,
embriaguez,etc) e falta de respeito à dignidade do Poder Legislativo, de modo a
expô-lo a críticas infundadas, injustas e irremediáveis de forma inconveniente.
(REALE. Decoro parlamentar e cassação de mandato eletivo. Revista de
Direito Público, v. X/89)
Não é por outro motivo que Pinto Ferreira
(comentários à Constituição Brasileira, v.3/28, 1998, Saraiva), em magistério
lapidar sobre a matéria, assinala:
Outro
motivo mencionado pela Constituição do País para a perda do mandado de deputado
ou senador é o procedimento reputado incompatível com o decoro parlamentar. É,
então, um poder discricionário que tem a Câmara de expulsar os seus membros,
quando sua conduta venha ferir a própria honorabilidade da Assembléia. Conquanto
o deputado ou senador tenha todas as condições para continuar em seu cargo, a
própria Câmara ajuíza que ele é indesejável ou intolerável, surgindo à cassação
como uma medida disciplinar.
(...) A
desqualificação do parlamentar não impede que venha a candidatar-se novamente.
Eventualmente pode reeleger-se. Mas sobre, ainda, a Câmara, o exercício do seu
poder para cassar novamente o mandato do dito membro. (grifei)
A submissão de todos à supremacia da Constituição
e aos princípios que derivam da ética republicana representa o fator essencial
de preservação da ordem democrática, por cuja integridade devemos todos velar,
enquanto legisladores, enquanto magistrados ou enquanto membros do Poder
Executivo.
Não foi por outro motivo que o Plenário do
Supremo Tribunal Federal, ao analisar a extensão do princípio da moralidade –
que domina e abrange todas as instâncias de poder – proclamou que esse
postulado, enquanto valor constitucional revestido de caráter ético-jurídico,
condiciona a legitimidade e a validade de quaisquer atos estatais:
A
atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência,
está necessariamente subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos
que se refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade
administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder
Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos sobre
os quais se funda a ordem positiva do Estado.
O
princípio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitações ao
exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos
do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o
comportamento dos agentes e órgãos governamentais. (ADI n°2.661/MA, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno).
Impõe-se uma última observação a propósito do
princípio da unidade de legislatura.
No caso ora em exame, embora tratando-se de fato
ocorrido na legislatura anterior, ele só deixou de ser apurado, em virtude da
extinção anômala do respectivo procedimento, por efeito da livre e unilateral
declaração de vontade emanada do próprio impetrante, que renunciou ao mandato
de que, então, era titular.
Presente referida situação (fato ocorrido em
legislatura anterior, em cujo âmbito foi instaurado o concernente procedimento
de cassação, encerrado na legislatura subseqüente, com os respectivos atos
processuais havendo sido praticado em seqüência ininterrupta) – situação essa
em tudo aparentemente mais desfavorável que a ora exposta pelo impetrante – esta
Suprema Corte, mesmo assim, veio a reconhecer que a Carta Política não exige
que haja necessária relação de contemporaneidade entre o fato típico e a
legislatura sob cujo domínio temporal teria ocorrido o evento motivador da
responsabilização política do legislador, por falta de decoro parlamentar,
consoante esclareceu o Plenário do Supremo Tribunal Federal:
3.
Pretende-se a extinção do procedimento de perda do mandato. Sustenta-se que a
cassação do mandato, para nova legislatura, fica restrita à hipótese de, no
curso dessa legislatura, se verificarem condutas, dela contemporâneas,
capituláveis como atentatórias do decoro parlamentar(...) 6.Tese invocada,
acerca da inexistência de contemporaneidade entre o fato típico e a competência
da atual legislatura, que se rejeita" (MS n° 23.338/DF, Rel. Min. Néri da
Silveira) (grifei).
Como se vê, o decisum em exame não adere à
relativização extrema do homem político, negando vigência à falácia no sentido
de que – "O homem ético não pode ser príncipe". Esta é uma
interpretação deturpada do pensamento de Maquiavel, que jamais pretendeu negar
a possibilidade do político ser ético. A dimensão ética começa quando entra em
cena o outro, que a impõe. E mais: hodiernamente, a ética é condição
indispensável para eficácia econômica e política.
No confronto entre o todo – algo que é construído
com uma parte de cada eu - , temos vários enfoques. Da Grécia, temos em
princípio uma ética naturalística, objetivando adequar a conduta humana ao
cosmo (pré-socráticos, Sócrates, Platão e Aristóteles), relacionadas neste
campo com uma localidade específica.
Com a decadência do modelo exsurge uma ambição
por um conhecimento prático, não especulativo, com tendência para produzir
resultado na vida pública, ou seja, "tudo é relativo ao sujeito, ao homem,
medida de todas as coisas".
A ética, em Sócrates, é racionalista, contém três
elementos e é universal: conhecimento universalmente válido; a natureza do
conhecimento é moral; conhecer para agir corretamente. Em síntese: o homem é
feliz, quando conhece o bem e em assim sendo não pode deixar de praticá-lo,
tornando-se dono de si próprio. Em Platão, a polis é o terreno adequado
para a vida moral. Em Aristóteles, a comunidade social é a ambiência própria da
realização moral, embora aquela seja restrita, limitado ficando o agir reto a
uma minoria ou elite.
Com a decadência e ruína do mundo helênico, onde
operou-se também a queda dos principais impérios (macedônio e romano), os estados
gregos perderam suas autonomias e os referidos impérios experimentaram
organização, desenvolvimento e queda; a questão moral deslocou-se da polis
para a necessidade física natural do mundo. O homem, como tudo no mundo, possui
seu destino e somente lhe é dado ter consciência de tal condição (estóicos e
epicuistas).
Thomas de Aquino cristianizou Aristóteles,
enquanto Santo Agostinho enalteceu a interioridade, da vontade e do amor,
valorando a experiência pessoal, criando um posicionamento oposto à ética
racional dos gregos.
No mundo moderno, tivemos uma gradual mudança do
cenário da ética teocêntrica para a antropocêntrica cujo ponto primordial fora
Kant.
Sobre a ética em Kant, assinala Adolfo Sánchez
Vasquez
Kant –
fiel ao seu antropocentrismo ético - empresta assim à moral o seu princípio
mais alto, e o faz exatamente num mundo humano concreto no qual o homem, longe
de ser um fim em si, é meio, instrumento ou objeto mercadoria, (por exemplo), e
no qual, por outra parte, ainda não se verificam as condições reais, efetivas,
para transformá-lo efetivamente em fim. Mas esta consciência de que não deve
ser tratado como meio, e sim como fim, tem um profundo conteúdo humanista,
moral, e inspira, hoje, todos aqueles que desejam a realização desse princípio
kantiano, não já num mundo ideal, mas em nosso mundo real.
A ética
kantiana é uma ética formal e autônoma. Por ser puramente formal, tem de
postular um dever para todos os homens, independente da sua situação social e
seja qual for o seu conteúdo concreto. Por ser autônoma (e opor-se assim ás
morais heterônomas nas quais a lei que rege a consciência vem de fora), aparece
como a culminação da tendência antropocêntrica iniciada no Renascimento, em
oposição a ética medieval. Finalmente por conceber o comportamento moral, como
pertencente a um sujeito autônomo e livre, ativo e criador, Kant é o ponto de
partida de uma filosofia e de uma ética na qual o homem se define antes de tudo
como ser ativo, produtor ou criador.
Na visão ainda do autor citado, sobre a ética contemporânea,
tem se:
No plano
filosófico, a ética contemporânea se apresenta em suas origens como uma reação
contra o formalismo e o racionalismo abstrato kantiano, sobretudo contra a
forma absoluta que este adquire em Hegel. Na filosofia hegeliana, chega a seu
apogeu a concepção kantiana do sujeito soberano, ativo e livre; mas, em Hegel,
o sujeito é Idéia, razão ou espírito absoluto, que é a totalidade do real,
incluindo o próprio homem como um seu atributo. A sua atividade moral não é
senão uma fase do desenvolvimento do espírito ou um meio pelo qual o espírito –
como verdadeiro sujeito – se manifesta e se realiza.
A reação
ética contra o formalismo kantiano e o racionalismo absoluto de Hegel é uma
tentativa de salvar o concreto diante do formal, ou também o homem real em face
da sua transformação, numa abstração ou num simples predicado do abstrato ou do
universal. De acordo com a orientação geral que segue o movimento filosófico,
desde Hegel até os nossos dias, o pensamento ético também reage:
a. contra
o formalismo e o universalismo abstrato e em favor do homem concreto (o
indivíduo, para Kierkegaard, o existencialismo atual; o homem social, para
Marx);
b. contra
o racionalismo absoluto e em favor do conhecimento do irracional no
comportamento humano (Kierkegaard, o existencialismo, o pragmatismo e a
psicanálise);
c. contra
a fundamentação transcendente (metafísica) da ética e em favor da procura da
sua origem no próprio homem (em geral, todas as doutrinas que examinamos, e,
com um acento particular, a ética de inspiração analítica, a qual, para
subtrair-se a qualquer metafísica, refugia-se na análise da linguagem moral).
...
Segundo Sartre, o homem é liberdade. Cada um de nós é absolutamente livre e
mostra a sua liberdade sendo o que escolheu ser. A liberdade, além disto, é a
única fonte de valor. Cada indivíduo, escolhe livremente e, ao escolher, cria o
seu valor. Assim, na medida em que não existem valores objetivamente fundados,
cada um deve criar ou inventar os valores ou as normas que guiem o seu comportamento.
Mas, se não existem normas gerais, o que é que determina o valor de cada ato?
Não é o seu fim real nem o seu conteúdo concreto, mas o grau de liberdade com
que se realiza.
Cada ato
ou cada indivíduo vale moralmente não por sua submissão a uma norma ou a um
valor estabelecido – assim renunciaria à sua própria liberdade -, mas pelo uso
que faz da própria liberdade. Se a liberdade e o valor supremo, o valioso é
escolher e agir livremente.
...
Segundo Marx, o homem real é, em unidade indissolúvel, um ser espiritual e
sensível, natural e propriamente humano, teórico e prático, objetivo e
subjetivo. O homem é, antes de tudo, práxis: isto é, define-se como um ser
produtor, transformador, criador; mediante o seu trabalho, transforma a
natureza externa, nela se plasma e, ao mesmo tempo, cria um mundo à sua medida,
isto é, à medida de sua natureza humana. Esta objetivação do homem no mundo
externo, pela qual produz um mundo de objetos úteis, corresponde a sua natureza
de ser produtor, criador, que também se manifesta na arte e em outras
atividades.
Assim abstrai-se que o ilustre Ministro Celso de
Mello, quando fundamenta que não há óbice a impedir que as Casas Legislativas
deflagrem processo ético para cassação de mandato de parlamentares que tenham
renunciado para fugir do referido processo na legislatura anterior, parte de
uma ética de responsabilidade.
Maquiavel entende que o político virtuoso é o que
muda segundo as circunstâncias, porque, em política, agir sempre do mesmo modo
com o mesmo princípio, fracassa. Sendo as circunstâncias inconstantes e
volúveis, assim deve ser o político.
Norberto Bobbio leciona que moral e política se
identificam no domínio da ação diferenciando-se, contudo, no campo da
justificação. Há ações morais que são políticas e há ações políticas que são
imorais.
O critério de julgamento da ação política diz
respeito à comunidade, coletividade, ao bom governo. Há dois universos éticos,
segundo o autor, que se movem de acordo com princípios diferentes.
Não há uma imoralidade, a priori, como
condição necessária do proceder político, mas aspectos diferenciados entre o
deve pelo dever e o sucesso de uma ação que deve ter como objeto único realizar
o fim a que se propôs, que é a melhor gerência do conflito.
Certo é, que segundo BOBBIO, as ações não
políticas praticadas pelo político objetivando satisfazer os seus desejos
pessoais, econômicos, etc., são contrárias à ética e à moral, devendo ser
abominadas.
Dessa forma, a ética de convicção preside o agir
dos indivíduos enquanto tais; é a ética de responsabilidade o agir político.
Em conclusão, trago à colação síntese elaborada
pelo Professor Adolfo Sánchez Vasquez em sua obra Ética
A idéia de
que a ética deve ter suas raízes no fato da moral, como sistema de regulamentação
das relações entre os indivíduos ou entre estes e a comunidade, orientou nosso
estudo. Por ser a moral uma forma de comportamento humano que se encontra em
todos os tempos e em todas as sociedades, partimos do critério de que é preciso
considerá-la em toda a sua diversidade, fixando, de maneira especial em suas
manifestações atuais. Podemos assim impugnar as tentativas especulativas de
tratar a moral como um sistema normativo único, valido para todos os tempos e
para todos os homens, assim como rejeitar a tendência de identificá-la com uma
determinada forma histórico-concreta de comportamento moral.
_______________
Fonte: In
Voga. [Brasília ?], 27 mar., 2006.
Revista
Jurídica: Direito, Brasília, v. 8, n. 80, ago./set., 2006
*Advogado criminal, Professor de Filosofia do Direito Penal no UniCeub, na Escola da Magistratura e na Academia de Polícia Militar
Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/revistajuridica/index.htm > / Acesso em : 16 out. 2006