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Uma esclarecedora viagem pelos números da receita e da despesa da União
Aldemario Araujo
Castro
procurador da Fazenda Nacional,
professor da Universidade Católica de Brasília e da Faculdade Projeção,
mestrando em Direito na Universidade Católica de Brasília, membro do Conselho
Consultivo da Associação Paulista de Estudos Tributários (APET)
I. INTRODUÇÃO
No
desenvolvimento da disciplina Tipologia dos Sistemas Tributários Contemporâneos
do Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília, conduzida de forma
competente e instigante pelo Professor PhD Maurin Almeida Falcão, são
realizados vários seminários sobre temas pertinentes à matéria em estudo. Os
debates giram em torno de assuntos como: (a) doutrinas e ideologias do tributo;
(b) a construção do Estado-Providência; (c) desenvolvimento econômico e
expansão do sistema tributário; (d) sistemas tributários ótimos; (e) sistemas
tributários e redistribuição: redistribuição horizontal e vertical e (f)
tributação e globalização: o nomadismo fiscal.
Invariavelmente,
ao longo das discussões, os mestrandos deparam-se com a enorme e crescente
carga tributária brasileira. Por outro lado, consideram-se, também, as enormes
carências do povo brasileiro, a insuficiência e a baixa qualidade dos serviços
e políticas públicas.
Não
são raras as vezes em que algumas perplexidades são explicitadas. Vejamos
algumas das mais importantes: (a) como explicar as carências estruturais de
serviços e políticas públicas ante a grandiosidade (crescente) da carga
tributária; (b) como a "sociedade" brasileira suporta uma carga
tributária tão alta e (c) os recursos públicos disponíveis seriam suficientes
para "eliminar" a miséria existente.
Estas
modestas linhas pretendem, a partir de singelos levantamentos nos números
oficiais da receita e da despesa da União, apresentar alguns dados relevantes
rumo às respostas para as questões antes postas.
Importa
ressaltar uma questão metodológica. As realidades (sociais, econômicas e
políticas) subjacentes às indagações suscitadas precisam ser vistas e
analisadas com o olhar do cientista, com rigor de método, buscando a essência
para além da mera aparência (2). Assim, certos "conceitos" e
"categorias" são uniformizadores ou homogeinizadores de uma complexa
e conflituosa realidade vivenviada pelos cidadãos brasileiros. Nesta linha, ao
se falar ou tratar de "carga tributária", notadamente de carga
tributária elevada e crescente, não é possível perder de vista quem são os
contribuintes e o peso da participação de cada segmento econômico na formação
da carga tributária macroeconômica. No lado da despesa pública, não é possível
considerar o gasto público como um bloco monolítico sem decompô-lo nos seus
principais elementos.
II. DADOS RELEVANTES DA RECEITA E DA
DESPESA DA UNIÃO
A
carga tributária brasileira, mais precisamente a carga tributária
macroeconômica, ostenta valores impressionantes. Ademais, a relação entre a
arrecadação tributária e o Produto Interno Bruto - PIB é preocupantemente
crescente, particularmente nos últimos dez anos. Eis os números (3):
EVOLUÇÃO
DA CARGA TRIBUTÁRIA NO BRASIL
Ano |
Carga |
Ano |
Carga |
Ano |
Carga |
Ano |
Carga |
1976 |
25,1 |
1983 |
27,0 |
1990 |
28,8 |
1997 |
29,6 |
1977 |
25,6 |
1984 |
24,3 |
1991 |
25,2 |
1998 |
29,74 |
1978 |
25,7 |
1985 |
24,1 |
1992 |
25,0 |
1999 |
31,77 |
1979 |
24,7 |
1986 |
26,2 |
1993 |
25,8 |
2000 |
32,48 |
1980 |
24,5 |
1987 |
23,8 |
1994 |
29,8 |
2001 |
33,84 |
1981 |
25,3 |
1988 |
22,4 |
1995 |
29,4 |
2002 |
35,86 |
1982 |
26,3 |
1989 |
24,1 |
1996 |
29,1 |
2003 |
35,68 |
O
valor numérico da carga tributária macroeconômica não significa que todos os
agentes e segmentos econômicos suportam a mesma pressão tributária. Neste
sentido, a categoria "carga tributária macroeconômica" fornece uma
visão homogênea sobre o fenômeno da tributação, escondendo como e quem, na
heterogênea e conflituosa sociedade brasileira, arca com o ônus tributário.
No
Brasil, a carga tributária incidente sobre o consumo é altíssima, notadamente
quando comparada com outros países ou conjunto de países. Vejamos os números
(4):
TRIBUTAÇÃO
DA BASE DE INCIDÊNCIA CONSUMO
(em
relação ao total da arrecadação)
Brasil |
50,4 |
EUA |
16,2 |
Japão |
18,8 |
Alemanha |
27,4 |
Reino
Unido |
32,6 |
França |
26,6 |
Itália |
27,4 |
Espanha |
29,4 |
OCDE
(4) |
23,2 |
União
Européia |
28,8 |
Constata-se
que o segmento mais onerado pela tributação no Brasil é o consumidor. Em outras
palavras, da sociedade como um todo, as classes médias e populares e os
trabalhadores arcam com a maior parte do ônus fiscal. Ademais, a excessiva
tributação sobre o consumo implica em significativa oneração do produto,
redução da demanda, restrição à produção, redução da oferta de empregos e
prejuízo ao crescimento econômico.
Por
outro lado, a tributação incidente sobre os salários (renda decorrente do
trabalho) também atinge patamares alarmantes. Com efeito, a carga tributária
total sobre os salários, incluindo consumo e renda (impostos e contribuições
previdenciárias), varia de 40,37% (quarenta vírgula trinta e sete por cento) a
44,81% (quarenta e quatro vírgula oitenta e um por cento), conforme a faixa de
remuneração (5). Devem ser considerados, ainda, quatro aspectos perversos na
tributação sobre o trabalho: (a) o aumento de alíquotas (como a de 25% (vinte e
cinco por cento) para 27,5% (vinte e sete vírgula cinco por cento)); (b) o
"congelamento" da tabela do Imposto de Renda; (c) os reduzidos
valores para deduções, notadamente com gastos relacionados com educação e (d) a
redução da participação dos salários na renda nacional.
Se
não bastasse a tributação mais generosa da renda decorrente do capital e do
patrimônio, em relação ao consumo e a renda decorrente do trabalho (6),
identifica-se uma série de benefícios ou favores fiscais dirigidos justamente
para aqueles agentes ou segmentos econômicos com maior capacidade de contribuir
para o financiamento do Estado. Destacamos, com base em estudos da Sindicato
Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal - UNAFISCO Sindical (7), os
seguintes mecanismos viabilizadores de privilégios tributários para o capital:
(a) juros sobre o capital próprio (8); (b) isenção da distribuição de lucros e
divendos e da remessa de lucros para o exterior (9) e (c) tributação
exclusivamente na fonte sobre ganhos de capital, renda fixa e renda variável
(10). Estimam-se renúncias fiscais, para os três exemplos dados, da ordem,
respectivamente, de R$ 3,2 (três vírgula dois) bilhões, R$ 6,4 (seis vírgula
quatro) bilhões e R$ 5,9 (cinco vírgula nove) bilhões (11).
Recentemente,
citando outro exemplo emblemático, foi editada a Lei no
10.892, de 2004, fruto da conversão da Medida Provisória no
179, de 2004, que entre outras providências, exonera a tributação relacionada
com a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de
Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF nas mudanças de investimento
no sistema financeiro. A exposição de motivos do referido diploma legal
consagra explicitamente que "... a incidência da contribuição sobre as
aplicações financeiras em geral acaba por delimitar bastante o remanejamento de
posições mantidas pelos investidores, com prejuízo tanto para os mesmos, no
tocante à otimização do retorno de seus investimentos, como para a eficiência
do sistema financeiro, ...". Ou seja, temos uma explícita preocupação, na
forma de redução seletiva da carga tributária, com os ganhos dos investidores,
que não devem ser reduzidos, e com a saúde do sistema financeiro (12).
Igualmente
esclarecedor é o desdobramento do gasto público realizado pela União. Vejamos
alguns dos principais dados nesta seara (13):
DESPESAS
POR ÓRGÃO - 2003 (valores correntes em R$ mil)
Identificação |
Total
executado |
Encargos
Financeiros da União |
149.284.052 |
Ministério
da Previdência Social |
116.289.452 |
Transferências
Constitucionais |
47.429.448 |
Ministério
da Saúde |
30.224.652 |
Ministério
da Defesa |
25.828.825 |
Ministério
da Educação |
18.117.051 |
Percebe-se,
com clareza, que o principal componente do gasto público da União está
representando pelos encargos financeiros. Da execução orçamentária total no ano
de 2003, os encargos financeiros da União atingiram 29,73% (vinte e nove
vírgula setenta e três por cento), excluído o refinanciamento da dívida pública
mobiliária federal. Sublinhe-se que as despesas com encargos finceiros foram
8,23 (oito vírgula vinte e três) vezes superiores aos gastos do Ministério da
Educação e 4,93 (quatro vírgula noventa e três) vezes superiores aos gastos do
Ministério da Saúde. Significaram, ainda, 128,37% (cento e vinte e oito vírgula
trinta e sete por cento) das despesas totais do Ministério da Previdência
Social.
Não
custa destacar que a meta de superávit primário para o setor público foi
aumentada pelo Governo Federal em relação ao valor definido pelo Fundo
Monetário Internacional - FMI e vem sendo cumprida com sobras. Tal postura,
assim como a condução da política econômica de uma forma mais ampla, não é
possível deixar de registrar, contraria toda uma expectativa criada junto aos
setores democráticos e populares da sociedade brasileira. Entretanto, sinaliza
e realiza efetivamente todo um esforço de cumprimento de compromissos
financeiros nacionais e internacionais por parte do Tesouro (14).
Uma
das perguntas formuladas na introdução deste trabalho possui importância social
insuperável. Afinal, existem condições financeiras de erradicar a miséria no
Brasil? A pergunta ganha coloridos jurídicos especiais na medida em que a
Constituição inscreve como objetivo fundamental da República Federativa do
Brasil "erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais" (15).
Diante
dos números da receita e da despesa da União podemos formular uma resposta
"simples" (16): SIM. Se os R$ 150 (cento e cinqüenta) bilhões de
reais comprometidos no ano de 2003 com os encargos financeiros da União fossem
distribuídos com os 50 (cinqüenta) milhões de brasileiros mais pobres (17)
teríamos a disponibilidade, por cada um deles, de R$ 3.000,00 (três mil reais)
ao longo do ano ou R$ 250,00 (duzentos e cinqüenta reais) por mês.
III. CONCLUSÕES
A
arrecação tributária no Brasil é altíssima. Por outro lado, a carga tributária
não é suportada de forma socialmente justa. O ônus fiscal experimentado pelos
consumidores, classes médias e populares e trabalhadores é majoritário em
relação à carga tributária incidente sobre a renda decorrente do capital e o
patrimônio. Ademais, são várias as renúncias fiscais instituídas em favor do
capital.
O
gigantesco esforço fiscal exigido preponderantemente dos setores mais
despossuídos finda por financiar, de forma significativa, os compromissos
financeiros do Poder Público para com credores do sistema financeiro nacional e
internacional.
Em
suma, o modelo financeiro-tributário construído no Brasil viabiliza a
transferência de enormes quantidades de riquezas dos setores mais desvalidos da
sociedade para os segmentos econômicos mais privilegiados (18).
NOTAS:
(2)
Conforme a pertinente e salutar insistência do Professor PhD Manoel Moacir
Costa Macêdo, responsável pela disciplina Metodologia da Pesquisa em Direito
Comparado no Mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília.
(3)
Dados até o ano de 1997: Justiça Fiscal e Social para Reconstruir o Brasil.
Publicação do Fórum Brasil Cidadão. Pág. 10. Dados de 1998 até 2003: site
da Secretaria da Receita Federal (Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/EstudoTribuario/cargafiscal/CTB2002.pdf>.
Acesso em: 10 jul. 2004). Dado de 2003: Folha Online (Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u85371.shtml>. Acesso
em: 26 jul. 2004).
(4)
Dado para o Brasil em 1996: site da Secretaria da Receita Federal. Texto
"A Adaptação dos Sistemas Tributários à Globalização" (Disponível em:
<http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/EstTributarios/PalestrasCIAT/1998/Portugues/adaptacao.htm>.
Acesso em: 20 jul. 2004). Dados para os EUA, Japão, OCDE – Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico e União Européia em 1998: Texto da OCDE
"A Comparative Assessment of OECD Countries" (Indicação em:
<http://oecdpublications.gfi-nb.com/cgi-bin/OECDBookShop.storefront/EN/product/232001121P1>).
(5)
Justiça Fiscal e Social para Reconstruir o Brasil. Publicação do Fórum Brasil
Cidadão. Pág. 11.
(6)
"Constata-se, ainda, um tratamento desigual no Brasil entre a tributação
dos rendimentos do trabalho e a do capital, com nítido privilégio desse em
relação àquele, fazendo-se uma comparação com as sete maiores economias do
mundo que compõem a Organização dos Países Desenvolvidos para a Cooperação
Econômica (OCDE), em relação à tributação do consumo, do trabalho e do
capital." (QUEIROZ, Mary Elbe. Imposto sobre a Renda e Proventos de
Qualquer Natureza. Barueri, SP: Manole, 2004, p. 371). A autora, logo em
seguida ao trecho transcrito, apresenta uma tabela com dados da alíquota média
de tributação sobre o consumo, o trabalho e o capital. Nos países da OCDE os
números são, respectivamente: 12,65%; 32,83% e 38,43%. No Brasil, os valores
são, respectivamente: 22,41%; 25,21% e 11,77%. "Tal fato enseja a
conclusão de que, na verdade, a classe assalariada é quem arca com o maior ônus
tributário, tanto como contribuinte como consumidora dos produtos no final da
cadeia produtiva." (QUEIROZ, Mary Elbe. Imposto sobre a Renda e
Proventos de Qualquer Natureza. Barueri, SP: Manole, 2004, p. 366).
(7)
http://www.unafisco.org.br.
(8)
"É isso mesmo, o paraíso fiscal do capital é no Brasil. Aqui os
rendimentos sobre o capital são menos taxados que o trabalho. Quem paga a conta
é o trabalhador. É o caso, por exemplo, dos rendimentos de juros sobre o
capital próprio, auferidos pelos sócios ou acionistas das pessoas jurídicas,
que pagam somente 15% de imposto de renda, enquanto que os demais mortais são
tributados em até 27,5%." (Disponível em:
<http://www.unafisco.org.br/estudos_tecnicos/estudo_paraiso_fiscal.htm>.
Acesso: 7 jun. 2004)
(9)
"No Brasil, os rendimentos de capital são privilegiados pela legislação do
Imposto de Renda. Pagam menos imposto que os rendimentos do trabalho, enquanto
que nos países do OCDE acontece exatamente o contrário. (...) Isso significa
que os rendimentos das pessoas físicas, provenientes de lucros ou dividendos,
não são tributáveis, nem na fonte e nem da declaração. São informados na
declaração anual de rendimentos como isentos. (...) Esta renúncia fiscal
permite que sejam efetuados planejamentos tributários diversos visando a elisão
fiscal, bem como dá um tratamento extremamente desigual e injusto a
contribuintes que possuem igual capacidade tributária, isto é, contribuintes
que percebem a mesma renda têm tratamento tributário distinto. Enquanto os
lucros e dividendos estão isentos, os rendimentos do trabalho são tributados à
alíquota de 27,5%." (Disponível em:
<http://www.unafisco.org.br/estudos_tecnicos/estudo_privilegio_rendimentos.htm>.
Acesso em: 7 jun. 2004)
(10)
"A distorção na tributação que ofende a igualdade exsurge, também, na
distinção entre o tratamento adotado na incidência do imposto entre ‘rendas’ ou
‘proventos’ que são submetidos a uma pretensa tabela progressiva e aquele dado
aos rendimentos ou ganhos tributados exclusivamente na fonte e ganhos de
capital e ganhos líquidos em renda variável./Tais rendimentos são submetidos à
tributação por meio de alíquotas fixas e menores (por exemplo, 15% - ganho de
capital, ou 20% - aplicações financeiras de renda fixa e no mercado de renda
variável) que aquelas da tabela progressiva (15% ou 27%), bem assim tais
rendimentos não mais são submetidos à incidência no cômputo do ajuste anual,
para fins de serem alcançados pela progressividade e universalidade do
IR./Cumpre destacar que ainda existem algumas isenções, com relaçãoa esses
ganhos tributados em definitivo e em separado dos demais rendimentos, não
incidindo a tributação sobre: isenção para o ganho de capital quando o valor de
alienação for inferior a R$ 20.000,00, considerando como bem de pequeno valor;
isenção para o valor de aplicações no mercado de renda variável para o conjunto
de operações igual ou inferior a R$ 4.143,50./Essa distinção na incidência do
imposto distorce a própria distribuição do ônus da carga tributária entre
contribuintes que percebem os mesmos valores de fontes diferentes, como, por
exemplo, quando se tratar de rendimentos submetidos à tabela progressiva e
acima de R$ 2.115,01, que serão tributados a uma alíquota de 27,5%. Caso a
mesma quantia tivesse origem em ganho líquido obtido no mercado de renda
variável (mercado de risco), sobre o citado valor haveria a incidência do
imposto a uma alíquota de, apenas, 20%./Do ponto de vista meramente tributário,
é inegável que há um privilégio na tributação do capital em detrimento do
trabalho. Sem se adentrar nos motivos extrajurídicos que o justificam (como a
captalção de investimentos em bolsas ou a tentativa de evitar a fuga de
capitais), ou na injustiça de tal opção político-econômica do Estado."
(QUEIROZ, Mary Elbe. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza.
Barueri, SP: Manole, 2004, pp. 368 e 369)
(11)
Justiça Fiscal e Social para Reconstruir o Brasil. Publicação do Fórum Brasil
Cidadão. Págs. 14 e 15.
(12)
Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Exm/EM-37-MF-04.htm>.
Acesso: 9 jun. 2004.
(13)
Dados disponíveis em:
<http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/orcamento_2004/Quadros_Consolidados_04_com_historico.ZIP>.
Acesso em: 2 jul. 2004. Foram apresentados os itens (órgãos) mais
significativos em ordem decrescente. Não foi registrado o item correpondente ao
refinanciamento da dívida pública (autorização legislativa para a emissão de
títulos).
(14)
"As iniciativas do governo federal nos planos fiscal, monetário e
institucional têm repercutido positivamente no ânimo dos investidores e nos
índices de risco do País. A meta de superávit primário para todo o setor
público em 2003, aumentada de 3,75% para 4,25% do Produto Interno Bruto até
pelo menos 2007, vem sendo atingida com folga." Nota Técnica Conjunta no
7/2003. Consultorias de Orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/Internet/orcament/Principal/notas%20conjuntas/NTC%2007-03%20LOA%202004-Cen%E1rios%20Macroecon%F4mico.pdf>.
Acesso em: 20 jul. 2004.
(15)
Art. 3o, inciso III.
(16)
A resposta é simples por várias razões, entre outras: (a) desconsidera unidades
familiares; (b) desconsidera os gastos já realizados em inúmeros programas
sociais; (c) desconsidera os gastos dos Governos estaduais e municipais; (d)
desconsidera os custos de administração de uma transferência de renda desta magnitude
e (e) desconsidera os marcos institucionais e legais que obrigam o
"pagamento" das dívidas públicas, mesmo a custa da fome e da miséria
do povo. A proposta, além de uma sandice, soa como uma heresia para os donos e
os "aliados" do capital. Afinal, trata-se de um absurdo deixar de
remunerar o capital e pagar dívidas para alimentar seres humanos e tirá-los da
condição não-humana de miseráveis. Insisto na tese, mesmo correndo o sério
risco da excomunhão da próspera, para bolsos, não para almas, religião do Deus
Mercado.
(17)
"Há no Brasil 53 milhões de pobres – cerca de 34% da população -, que
vivem com uma renda insuficiente para atender às suas necessidades básicas de
alimentação, vestuário, habitação e transporte. Nessa massa de pobres há um
subconjunto de 22 milhões de indigentes – cerca de 14% da população -, que não
têm sequer como comprar os alimentos que lhes garantam o consumo mínimo
calórico vital." (FURTADO, Celso. Em Busca de Novo Modelo. Reflexões
sobre a crise contemporânea. São Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 11).
(18)
Teotônio Vilela, o Pai, já afirmava: "O nível da dívida interna é de tal
ordem que os papéis do Governo, tradicionalmente atrativos pela sua segurança,
hoje só atraem pelo nível particularmente elevado da remuneração que oferecem
no mercado aberto. Se a dívida interna é paga em última análise pelos
assalariados, quem dela se beneficia, no entanto, são os banqueiros e
especuladores. (...) Em resumo, a dívida interna revela um mecanismo
sofisticado e seguro de transferência maciça de recursos dos bolsos de todos os
brasileiros para os grandes conglomerados financeiros, com o aval e
participação do Governo Federal. Não é por coincidência que os condutores da
política econômica federal desde 1964 são empresários do setor financeiro ou
tecnocratas com um currículo a serviço desse setor." (Projeto Emergência.
Rio de Janeiro: CODECRI, 1983. pp. 6 e 23).
CASTRO, Aldemario Araujo. Uma esclarecedora viagem pelos números da
receita e da despesa da União. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 500, 19
nov. 2004. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5956>. Acesso em: 04 nov.
2005