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Manoelle Soldati
Mestranda
pela Faculdade de Direito de Lisboa – Portugal
INTRODUÇÃO
A Reforma Tributária tramita entre os elencos de Reformas
Constitucionais que se encontram em curso no País nos últimos anos, todavia,
acaba sempre por tornar-se a mais polêmica, e consequentemente, a de maior
dificuldade de aprovação, pois interfere na área de maior preocupação de
qualquer uma das esferas de Governo de uma Federação, seus recursos
financeiros.
A ausência de um sistema estimulante da atividade produtiva e promotor
da justiça fiscal intensificou as discussões sobre reforma tributária a partir
de meados dos anos 90. Com o aumento da carga tributária, em quase 50%, em
relação ao PIB (Produto Interno Bruto), nos últimos anos, o sistema tornou-se
complexo, caro e incentivador da sonegação.
É sabido que um dos maiores problemas concernentes à qualquer Federação,
diz respeito a distribuição das bases tributárias entre as esferas de governo e
sua posterior repartição da receita arrecadada. As teorias econômicas, sugerem
critérios básicos para orientar a distribuição de receitas intergovernamentais,
visando maximizar os níveis de eficiência e equidade dos sistemas tributários,
ou seja, minimizar os custos de arrecadação dos tributos, bem como, promover
maior adequação entre receitas e gastos.
Pode-se afirmar que a prática brasileira
de atribuições de receitas não está muito distante das recomendações teóricas
quando confere o imposto sobre a renda, as contribuições e os impostos
regulatórios ao Governo Federal. Em contrapartida, os Estados arrecadam o
imposto geral sobre o consumo e os Municípios, os impostos sobre os serviços e
sobre parte do patrimônio.
Todavia, vale a pena fazer duas pequenas observações ao mencionar
algumas características peculiares do sistema tributário brasileiro. A primeira
delas porque o ITR (imposto sobre propriedade territorial rural), que é
incidente sobre um fator de natureza imóvel, deveria ser cobrado pelos
Municípios, e não pela União, como se dá no caso. Esse imposto passou à
competência federal a partir da Reforma Tributária de 1966 para ser utilizado
como instrumento de incentivo à utilização produtiva da terra e para fins de
reforma agrária. Saliente-se, contudo, que já houverem propostas de alteração
do Sistema Tributário Nacional que vislumbrem esta alteração de competência.
Outra característica do sistema barsileiro, que foge à tradição
internacional, é o fato de existirem dois impostos sobre o consumo, do tipo
valor agregado, administrados por níves diferentes de governo: o IPI (imposto
sobre produto industrializado – União) e o ICMS (operações relativas à
circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as
prestações se iniciem no exterior – Estados). Esta coexistência é fator que
certamente contribui para a complexidade e ineficiência do sistema, bem como,
para acirradas disputas entre as esferas sub-nacionais quando fala-se em
possível alteração do sistema pela consolidação dos mesmos em um único tributo.
Outrossim, a Constituição também
consagra regras de partilhas e transferências intergovernamentais de receitas,
visando corrigir as desigualdades regionais, bem como, vedou a instituição de
tributos que não fossem uniformes em todo o territórios nacional, a tributação
da renda das obrigações públicas, como forma natural de não incentivar a
inflação e conter o deficit público, e proibiu também a diferença tributária
entre bens e serviços de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou
destino.
Entretanto, nem as vedações
constitucionais foram suficientes para impedirem períodos de altíssima
inflação, deficit público e criação e majoração de tributos flagrantemente
inconstitucionais.
Dessa forma, a necessidade de uma Reforma so Sistema Tributário
Brasileiro é inquestionável, entretanto, valem algumas considerações sobre a
forma como está sendo encaminhada, bem como, os limites constitucionais que
deve respeitar para ser aprovada e implementada.
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I. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
BRASILEIRO
Na época imperial, tendo o Brasil uma economia rigorosamente agrícola e
aberta, pode-se dizer que sua principal fonte de receita constituía-se no
comércio exterior, designadamente no imposto de importação, o qual, chegou a
ser responsável por metade da receita total do governo.
Em 1824 advém a primeira Constituição brasileira, a qual,
caracterizava-se por demasiada concentração de poderes. Competia à Câmara dos
Deputados a iniciativa de legislar sobre matéria tributária, deixando sem
competência legislativa, as Províncias.
Com o advento da Constituição Republicana de 1891, procurou-se,
inspirado no modelo norte-americano, adotar um regime federativo, buscando-se
conferir aos estados e municípios autonomia financeira, por meio de receitas
próprias. Estabeleceu-se, assim, um sistema de discriminação de rendas
tributárias à União e aos Estados. Estes responsáveis, posteriormente, por
fixar os impostos municipais, de forma a assegurar-lhes autonomia.
A partir de 1930, com a crise econômica mundial, o Brasil perde sua
grande fonte de receita no comércio exterior (1) e vê-se obrigado, o Governo, a
buscar receitas através da tributação de bases domésticas, crescendo assim a
importância dos impostos de consumo e demais impostos de rendimentos.
Com a nova ordem jurídica instituída com a Carta Constitucional de 1934,
além da definição dos tributos da União e dos Estados, concede-se também,
competência tributária aos Municípios, garantindo sua autonomia financeira com
fontes próprias de receitas.
A Carta de 1937 instituiu o Estado Novo no Brasil, que veio a perdurar
até 1945, quando Getúlio Vargas foi destituído do poder. Esta Constituição,
embora tenha feito subsistir formalmente a Federação, promoveu na realidade um
verdadeiro Estado Unitário, onde os Estados eram governados por interventores
nomeados pelo Presidente da República. Do ponto de vista da discriminação de
rendas, com pequenas alterações, a nova Carta praticamente manteve as
disposições da de 1934, "todavia a União mostrava crescente preocupação
com o estabelecimento de normas financeiras gerais de tributação que, na
prática, tinham o efeito de reduzir o poder legislativo dos estados e
municípios em relação aos tributos de sua competência e em relação a seus
gastos" (2).
Com o final do Estado Novo em 1945, a redemocratização do país inaugura
uma nova fase de descentralização, aplicação do poder político dos Estados e
maior autonomia fiscal e orçamentária aos Municípios.
A Constituição de 18 de Setembro de 1946 sistematizou o sistema
tributário brasileiro de forma mais pormenorizada, fixando uma discriminação de
rendas rígidas. Embora não tenha promovido uma reforma na estrutura tributária,
esta Carta promoveu uma discriminação de rendas entre as esferas do Governo,
institucionalizando um sistema de transferências de impostos e impôs limitações
ao poder de tributar, em benefício da cidadania. Em conjunto com a Emenda
05/61, foram beneficiados, principalmente os Municípios.
"Durante o período 1946 - 1966, cresce a importância relativa dos
impostos internos sobre produtos. Às vésperas da reforma tributária, o imposto
de consumo é responsável por mais de 45% da receita tributária da União, o
imposto de vendas e consignações corresponde a quase 90% da receita tributária
estadual e o imposto de indústrias e profissões, que se tornara, na prática,
uma versão municipal do imposto de vendas e consignações, gera quase 45% da
receita tributária dos municípios. Em conjunto, eles perfazem 65% da receita
tributária total do país. Entretanto, não são suficientes para cobrir as
necessidades de dispêndio dos três níveis de governo. A reforma tributária,
reclamada por muitos desde o final da década de 40, é preparada e posta em prática
entre 1963 e 1966". (3)
A Carta de 1967 incorporou a Emenda Constitucional nº 18 de 1965, a qual
constituiu-se me uma autêntica reforma tributária do sistema (4), criando um
capítulo único, na Constituição, sobre o Sistema Tributário Nacional, (5) o
qual regeu o país até o advento da atual Constituição de 1988.
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II. ESTRUTURA DO SISTEMA VIGENTE NA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A Constituição de 5 de outubro de 1988 dedica todo o Capítulo I do seu
Título VI (Da Tributação e do Orçamento) ao sistema Tributário Nacional.
Todavia, para falar-se em reforma do sistema tributário brasileiro,
mister se faz lembrar que o Brasil é uma República Federativa, constituída pela
união indissolúvel dos Estados-membros (vinte e seis), Distrito Federal e dos
Municípios (pouco mais de 5.500), conforme consagrado no artigo 1º da Carta
Constitucional. Outrossim, em seu artigo 18, a Constituição enfatiza a autonomia
dos entes subnacionais que compreendem a organização político-administrativa do
Brasil.
Esclarece, Yoshiaki Ichihara, que a autonomia significa no seu aspecto
formal a inexistência de hierarquia entre os entes políticos, uma vez que em
matéria tributária, significa a divisão material dos tributos, sem
possibilidade de ocorrer uma bitributação, invasão de competência ou uma
tributação bis in idem (6).
A referida Carta estruturou um sistema que combina competências
exclusivas, privativas e principiológicas, com competências comuns e
concorrentes, na busca da reconstrução do sistema federativo. Caracteriza-se,
principalmente, pela descentralização, fortalecimentos dos Estados e Municípios
e busca de atenuação de desequilíbrio regionais.
A titularidade dos tributos é outorgada às pessoas políticas de direito
público interno de conformidade com as diretrizes estabelecidas na
Constituição.
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III. EXPERIÊNCIAS RECENTES DE REFORMAS
TRIBUTÁRIAS
A Emenda Constitucional nº 18 de 1965 (à Constituição de 1946)
configurou uma verdadeira Reforma Tributária do sistema. Levando-se em conta o
centralismo político da época, a aprovação dos temas em discussão não
apresentou maiores dificuldades.
Naquela oportunidade, buscava-se com a Reforma um sistema tributário que
privilegiasse a escolha da hipótese de incidência que fosse manifestadora de
riqueza, uma vez que acusava-se o sistema da Constituição de 1946 de ser
extremamente formalista, privilegiando apenas a existência de fatos jurídicos e
não de fatos que tivesse substrato económico. Ademais, tendo em vista o governo
centralizador e autocrático da época, aumentava-se o poder tributário da União,
reduzindo-se, o mesmo, para os Estados e Municípios.
Desta forma a Emenda discriminou os impostos em quatro classes: (a)
impostos sobre o comércio exterior (exportação e importação); (b) impostos
sobre o património e a renda; (c) impostos sobre a produção e a circulação de
bens; (d) impostos únicos (sobre a energia elétrica, sobre combustíveis e
lubrificantes e sobre minerais).
Entretanto, vigorava a ideia, e certamente com ela a Maios alteração
trazida por esta emenda, de que se deveria evitar a acumulação tributária,
eliminando-se os tributos em cascata. Inaugurava-se, então, no lugar do antigo
imposto de vendas e consignações (um imposto em cascata), um imposto genérico
sobre o valor agregado, conhecido como Imposto sobre Circulação de Mercadorias
(ICM), este sim, não cumulativo.
Conforma ensinamentos proferidos
pelo Professor António Carlos Rodrigues do Amaral, o Brasil, ao final da década
de 60 foi o primeiro país do mundo a introduzir um amplo imposto deste tipo. O
ICM cobria todas as etapas da cadeia produtiva, envolvendo a produção, a
distribuição e a venda ao consumidor final, de um bem. (7) Todavia,
diferentemente do que sucedeu-se na Europa e em outros países que adotaram o
mesmo tipo de imposto, o Brasil repartiu esta tributação sobre o consumo entre
as três esferas políticas: União, Estados e Municípios. O ICM ficou para
titularidade dos Estados; em âmbito federal criou-se o Imposto Sobre Produtos
Industrializados (IPI) – tributando basicamente cinco fases da industrialização
e, deixando-se para ser cobrado pelas esferas municipais o Imposto Sobre
Serviços de Qualquer Natureza (ISS) – este, cumulativo.
"A existência simultânea de dois impostos incidentes sobre o valor
agregado em um único sistema tributário, bem como, o fato de um deles, o ICMS,
estar na competência dos Estados, constituem-se em erros de definição que
persistem até o momento atual, tendo vista, tratarem-se de um dos grandes
empecilhos ao debate sobre a reforma tributária em curso no Brasil (8).
Se é certo que a reforma de 1966 permitiu ao governo central excessiva
centralização na arrecadação de receitas e quase total dependência dos Estados
e Municípios em relação à União, também é certo que com a promulgação da
Constituição de 1988, orientada pela pressão descentralizadora da época,
acabou-se por agravar o problema existente, uma vez que as bases dos antigos
" impostos únicos" da União foram repassadas aos Estados (9) –
através da ampliação da base de incidência do ICM que, então tornara-se ICMS,
incorporando minerais, combustíveis, energia elétrica, transportes e
comunicações - todavia, sem o respectivo repasse de encargos.
Ainda como alterações trazidas pela Constituição de 1988, válido
assinalar que a União perde o seu direito de conceder isenção de impostos
estaduais e municipais, bem como, que a partilha do Imposto de Renda e do
Imposto sobre Produtos Industrializados – ambos de titularidade da União –
aumentou consideravelmente, permanecendo com esta apenas 53% e 43%,
respectivamente, da arrecadação, em contrapartida ao período anterior à
Reforma, no qual 67% destes tributos permaneciam com a União.
Todavia, a Carta de 1988 reduziu os recursos disponíveis para a União,
sem prover, em contrapartida, um processo ordenado de descentralização dos encargos.
Aumentou-se, assim, o desequilíbrio fiscal federal, sendo necessária a
criação de instrumentos alternativos, como o Fundo Social de Emergência e o
Fundo de Estabilização Fiscal a fim de desvincular receitas constitucionalmente
vinculadas, garantindo maior grau de liberdade à União para realizar sua
política económica.
Se por um lado, a Constituição veio a consolidar uma nova base
federalista no país, garantindo maior autonomia financeira e política às
entidades subnacionais, por outro também é certo que este modelo gerou algumas
distorções.
No período pós-Constituição, o governo federal, para enfrentar o seu
desequilíbrio fiscal e financeiro, adotou sucessivas medidas para compensar
suas perdas, o que acabou piorando a qualidade da tributação e dos serviços
prestados. Na área tributária criaram-se novos tributos e elevaram-se alíquotas
daqueles já existentes, em particular daqueles não sujeitos à partilha com
estados e municípios. Alguns exemplos são a criação da contribuição, prevista
na Constituição, incidente sobre o lucro líquido das empresas (1989), o aumento
da alíquota da Cofins de 0,5% para 2% e também das do imposto sobre operações
financeiras (1990), e a criação do Imposto Provisório sobre Movimentações
Financeiras (IPMF), mais um tributo cumulativo (1993).
O desequilíbrio das contas do governo provoca a insuficiência, em
qualidade e quantidade, dos serviços públicos, além de por em risco a
estabilidade da economia nacional, daí decorrendo, a necessidade e urgência de
nova reforma do Estado, inclusive da tributação que o financia.
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IV. A REFORMA TRIBUTÁRIA EM DISCUSSÃO
Tornou-se já, quase unânime a idéia, na sociedade brasileira, de que a
carga tributária vigente representa um excessivo ónus. Conforme estudo
realizado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT) (10), a
carga tributária do Brasil, da ordem de 41,70% sobre o salário bruto, é uma das
mais altas do mundo, somente superada pela Dinamarca, colocando-nos acima das
cargas tributárias de um ranking de 26 países do mundo. Ainda como resultado de
pesquisas do IBPT, demonstrou-se que em 2002 a carga tributária do país havia
chegado à 36,4% do produto interno bruto (PIB), superando a taxa da Suíça.
Assim, quando se fala em reforma tributária, pensa-se imediatamente em
redução do ónus. Surgem, todavia, outros aspectos considerados importantes,
como a necessidade de igualdade competitiva no tratamento do produto nacional
com o estrangeiro, a redução da carga tributária e a simplificação do sistema
de tributação.
Nesse sentido, o Poder executivo encaminhou ao Congresso Nacional, em
23.08.1995, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº. 175/95. Em Setembro
do mesmo ano, de forma a dar prosseguimento ao assunto, fora então instituída a
atual Comissão Especial de Reforma Tributária da Câmara dos Deputados.
A referida proposta assentava-se em quatro objetivos fundamentais,
segundo seus autores:
(a) simplificar o referido sistema, aumentando sua economicidade para o
fisco e para o contribuinte:
(b) facilitar o combate à sonegação e às injustiças por ela criadas:
(c) diminuir o custo-Brasil e ampliar a competividade de nossa economia;
(d) permitir uma distribuição social mais justa de carga tributária.
Para tanto, a razão máxima desta proposta encaminhada à Comissão
restringia-se sempre na tentativa reformar o sistema, todavia, mantendo a
receita global e as receitas dos entes federados; transformando contribuições
cumulativas em não-cumulativas, bem como, torna possível a incidência do ICMS
no destino, como forma de combater a guerra fiscal entre os Estados.
Muitas outras propostas foram apresentadas à PEC inicial, bem como uma
variedade de emendas e sugestões diversas para mudanças no sistema, todavia,
daquelas que mereceram real atenção por parte da Comissão para análise,
conclui-se sempre pelo fundamento na fusão do IPI (imposto sobre produto industrializado
– competência União) e do ICMS (imposto sobre circulação de mercadorias e
serviços – competência Estados). Assim, fusão de impostos de âmbito federal e
estadual, em um imposto de valor agregado que seria regulamentado por lei
federal.
Dessa forma, na proposta em trâmite, o
tópico de maior polêmica é o fato de questionar-se a titularidade estadual do
ICMS, pois desde a Reforma de 66, muitos juristas entendem que um dos grandes
erros conceituais daquela, foi conceder a titularidade do ICMS aos Estados,
gerando como consequência um federalismo competitivo, guerra fiscal interna,
problemas de origem e destino, falta de harmonização na política tributária
nacional e legislação complexa.
Por outro giro, a opinião exposta esbarra em outro problema que é o fato
de ferir-se o pacto federativo nacional uma vez que, tal fusão estaria
restringindo, senão retirando a autonomia financeira dos Estados brasileiros.
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V. O NOVO MODELO DE TRIBUTAÇÃO
A proposta para instituição de um imposto sobre o valor agregado, no
sistema nacional, caracteriza-se pela união dos dois principais impostos deste
tipo existentes atualmente no país (IPI e ICMS), que seriam substituídos por um
único ICMS de competência comum da União e dos Estados. Evidencia-se por ter a
mesma base de incidência do ICMS (imposto sobre circulação de mercadorias e
serviços - estadual) abrangendo mercadorias e serviços de comunicação e de
transporte interestadual e intermunicipal.
Ademais, na idéia desta proposta, para cada bem haveria duas alíquotas,
uma federal e outra estadual, ambas incidentes tanto sobre operações internas
quanto interestaduais e também sobre importações. Suas alíquotas seriam
uniformes por mercadoria ou serviço, em todo o território nacional, podendo ter
valores diversos para diferentes mercadorias ou serviços.
Neste sentido, assinala Fernando Rezende (11) que " a existência de
uma legislação básica uniforme em todo o território nacional, aplicável tanto
pelo fisco federal quanto pelos estaduais, representa um substancial benefício.
(…) Como ambos tributarão a mesma base, é indispensável que os procedimentos
administrativos sejam também uniformizados para evitar desentendimentos que seriam
danosos para todos."
As alíquotas estaduais seriam fixadas por resolução do Senado Federal,
de iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos senadores; as
federais, fixadas em lei ordinária, vedadas as medidas provisórias.
Caberia, também, ao Senado Federal a
decisão sobre a que Estado e em que proporção seria destinada a arrecadação do
ICMS sobre as operações interestaduais, mantendo-se o mesmo principio da
Constituição vigente.
Neste ordem, e conforme entendimento manifestado por Paulo Roberto
Siqueto (12), "a proposta abriria duas possibilidades operacionais sobre a
divisão da receita. Na primeira, é utilizada a alíquota da União para atribuir,
automaticamente, a arrecadação interestadual dos Estados ao Estado onde se
localiza o destinatário da mercadoria. Na segunda, possibilita-se,
alternativamente, a adoção, pelo Senado Federal, de procedimentos para realizar
a transferência de recursos de um para outro Estado, como por exemplo por meio
de câmara de compensação. Referia-se esse modelo como pioneiro, ao viabilizar
uma ideia muito discutida, que é a implementação de um imposto sobre o consumo,
mas cobrá-lo no Estado de origem de atribuir automaticamente toda ou parte de
sua receita ao Estado de destino."
Quando surgiram as primeiras críticas à mesma, alegando que estava
havendo uma "federalização" do ICMS (13), justificaram-se os autores
da proposta, fazendo-se compreender que a competência deste imposto não seria
exclusiva da União, isto é, cada unidade da Federação administraria a parte do
imposto que lhe coubesse, incentivando-se sempre, a integração das
fiscalizações, para maior combate à sonegação.
O local de cobrança do novo imposto ficou reservado ao local de "
saída" da mercadoria e de forma integral, justificando-se, assim uma forma
de eliminar oportunidades de sonegação, o que atualmente é propiciado pela
diferença entre as alíquotas internas e interestaduais do ICMS.
Por fim, a tributação deste imposto dar-se-ia em todas as importações,
mas as exportações estariam desoneradas do mesmo.
A instituição de um imposto sobre o valor agregado de competência
federal, com redução das atuais alíquotas, incidência no destino da mercadoria,
acompanhada da adoção de um sistema de receitas aos Estados partícipes do
respectivo ciclo produtivo-distributivo, deve contribuir significativamente
para eficiência e simplificação do sistema tributário nacional.
Entretanto, a opinião em contrário apresentada por diversos estudioso da
área, funda-se no fato desta proposta representar um violento retrocesso no que
diz respeito à Federação, uma vez que ao retirar o poder de legislar dos
Estados sobre o ICMS, seu principal imposto, acaba por agredir de forma violenta
a autonomia dos Estados, tendente assim, a eliminar o regime federativo que
vigora no país.
Por derradeiro, o desafio encontrado consiste em conformar um projeto
que atenda os objetivos de estimular a competividade da economia brasileira,
reduzir as obrigações acessórias do contribuinte e ainda combater a sonegação,
entretanto, sem esquecer-se de preservar a essência do pacto federativo firmado
em 1988 e a autonomia fiscal dos entes federados.
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VI. UMA REFORMA FATIADA
Levando-se em conta que a implementação de um novo modelo, ou um modelo
ideal de Sistema Tributário no Brasil não é tarefa fácil, em função das
especificidades do sistema federativo, o Governo Federal, com aprovação do
Presidente da República, resolveu por aprovar a Reforma Tributária de forma
"fatiada", isto é, aprová-la em partes, a fim de se evitar discussões
demasiado prolongadas com os diversos segmentos envolvidos.
Uma reforma tributária adequada seria aquela que conseguisse acomodar
pelo menos três dos conflitos de interesse existentes:
(a) o conflito entre o setor público e o setor privado ou os
contribuintes, pois aquele busca uma maior disponibilidade de receitas, este,
por sua vez, busca a redução do impacto negativo da tributação sobre a
eficiência e a competitividade do setor produtivo nacional, a prestação de
serviços públicos compatíveis, e ainda execução da justiça fiscal;
(b) o conflito entre as
esferas de governo, no sentido vertical, que competem por fatias maiores do
bolo tributário para financiarem encargos;
(c) o conflito distributivo horizontal entre as regiões num mesmo nível
de governo, como é o caso da tributação do ICMS na origem ou no destino, opondo
os Estados produtores ricos (Sul e Sudeste) aos Estados consumidores (Norte e
Nordeste).
A acomodação desses interesses exigiria uma ampla discussão sobre a
matéria, envolvendo variedade de personagens, razão pela qual o governo federal
se convenceu que a reforma tributária deveria ser feita aos poucos, vencendo,
assim, as resistências que se formariam no caso de uma reformulação fiscal
ampla.
Este, todavia, não é o entendimento do renomado jurista brasileiro Ives
Gandra da Silva Martins, o qual, em um comentário sobre o reforma tributária,
diz: "Resume-se à prorrogação da CPMF, à promessa de desoneração das
exportações no que diz respeito à cumulatividade das contribuições, à simplificação
e federalização do ICMS (…). A impressão que se teve quando do anúncio oficial,
foi a de que o Governo, de rigor, está interessado, apenas, na prorrogação da
CPMF (…). As demais propostas serviriam apenas para demonstrar que o Governo
não está parado, mas não implicaria um interesse maior por parte dele em vê-las
aprovadas (…). Exatamente a melhor parte da proposta é aquela que o Governo tem
menos condições de aprovar, por oposição de Estados e Municípios, não
interessados em terminar com a guerra fiscal." (14)
O "fatiamento" da Reforma Tributária foi contestado pelo
Presidente da Comissão de Reforma Tributária da Câmara e por diversos
governadores inconformados com a exclusão dos Estados na discussão do processo
reformista, todavia, o real interesse do Governo Federal restringe-se a dois
pontos principais que foram tratados em separado, a manutenção da CPMF e da DRU
(desvinculação das receitas da União). Esta última, de grande importância, pois
fornece mais maleabilidade ao Governos para lidar com parte de seus recursos
arrecadados, uma vez que desvincula 20% total de sua arrecadação.
Desta forma, parte da Proposta de Emenda Constitucional que já foi
aprovada e promulgada garante à União a prorrogação do CPMF e a vigência da lei
que a instituiu até o ano de 2007, bem como, a possibilidade de desvinculação
de percentual de suas receitas, também até o ano de 2007.
Aparentemente resolvidos os problemas ditos urgentes, começa a discussão
dos temas que garantem maiores mudanças do sistema tributário. Assim, a próxima
fase se refere a um período de transição. A primeira grande mudança será o fim
da guerra fiscal entre os Estados. O fim da concessão de benefícios fiscais
como instrumento para atrair indústrias é um ponto considerado fundamental pelo
governo para modernizar o sistema tributário nacional.
A unificação da legislação do ICMS também consta desta segunda fase. As
44 alíquotas hoje vigentes serão reduzidas a cinco, que vão vigorar em todo o
país. As 27 legislações (estaduais) serão reunidas numa lei nacional. O
enquadramento dos produtos nas alíquotas será sugerido pelo Conselho Nacional
de Política Fazendária (Confaz) e terá de ser aprovado pelo Senado Federal.
O novo ICMS vigorará entre os anos de 2005 e 2007, quando então, entra
em vigor a terceira fase, com a implantação do IVA (Imposto sobre Valor
Agregado), que vai substituir o ICMS, o IPI e o ISS e será repartido entre
União, estados e municípios.
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VII. LIMITES PARA UMA REFORMA
Perquirir a conveniência de modificar uma Constituição traz restrições
de diferentes ordens. Primeiramente porque mudar a forma dos preceitos
constitucionais significa inserir-se no interesse maior da coletividade. Não se
tratam de interesses restritos a uma pessoa ou uma classe delas, mas a todos,
indistintamente.
Por outro giro, há que se observar que qualquer alteração na ordem
constitucional, seja ampla (revisão) ou especifica (emenda) requer a
observância de princípios e pressupostos que estão adstritos ao ordenamento
jurídico. Desta forma, pode-se afirmar que uma das dificuldades a serem
superadas no aprimoramento do Sistema Tributário Nacional, sem sua maioria,
estão atreladas ao federalismo fiscal brasileiro, senão vejamos.
Uma das características, senão a principal, de um Estado federal é a
autonomia financeira das entidades subnacionais que o compõem, que ocorre por
meio de receitas próprias, resultantes de suas competências para instituir e
cobrar tributos, e por meio de transferências de receitas de tributos alheios.
Nesse ponto, o princípio federativo se equilibra entre dois interesses.
Por um lado a autonomia financeira dos Estados da Federação para legislar sobre
os seus próprios impostos. Por outro, o Princípio da Conduta Amistosa dos Entes
da Federação (15) que vem sendo vilipendiado pela guerra fiscal entre os
estados, que vem concedendo benefícios fiscais unilaterais para atrair as
empresas para seus territórios (16). A questão se torna mais complicada, quando
se sabe que o princípio federativo é cláusula pétrea em nossa Constituição.
A nossa Carta Magna preceitua limitações, formais e materiais, expressas
e implícitas, à competência que o Congresso Nacional possui para emendar a
constituição – ressalve-se que uma reforma tributária no sistema brasileiro só
efetiva-se mediante emenda constituicional – são as chamadas cláusulas pétreas,
consagradas no parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição. Tais cláusulas
consignam o núcleo irreformável da Carta, e integram seu conteúdo: (a) a forma
federativa de Estado: (b) o voto secreto, direto, universal e periódico; (c) a
separação dos poderes e (d) os direitos e garantias individuais.
Para uma emenda ser considerada violadora da cláusula pétrea não precisa
abolir a Federação e instituir o estado unitário. Uma emenda que fira a
autonomia administrativa dos estados e municípios também viola a Constituição.
Nesse sentido, uma proposta que restrinja sensivelmente a competência
tributária de um dos entes da Federação, ainda que reserve recursos dos impostos
de outros entes para compensar a diferença, também é inconstitucional, pois
retira da unidade federada a possibilidade de estabelecer uma política fiscal
condizente com os seus objetivos políticos.
Dessa forma, o entendimento predominante na doutrina brasileira é o de
que a Proposta de Emenda Constitucional, em trâmite no Congresso Nacional, para
a reforma do atual sistema fiscal, quando preceitua a "federalização do
ICMS", agride frontalmente o princípio federativo por retirar dos Estados
boa parte de sua autonomia financeira, e consequentemente, suas autonomias
políticas e jurídicas. Ademais, o ICMS representa 85% das receitas arrecadadas
pelos Estados, isto quer dizer que, o exercício de sua competência tributária
relativa ao ICMS é fundamental para sobrevivência e autonomia financeiras dos
entes estaduais.
Ainda, esclarece o Professor Roque António Carrazza que "os Estados
ver-se – ão na prática reduzidos à condição de meras satrapias, obrigados que
serão a pechinchar as benesses federais. (…) Isto acabará, por via reflexa, com
o princípio federativo, a cláusula pétrea importantíssima." (17)
O mesmo entendimento é compartilhado por Américo Lourenço Masset
Lacombe, ao preceituar que " a tentativa de unificação do IPI com o ICMS,
mesmo sem diminuição da receita dos entes federados, será inconstitucional,
tendo em vista que retirará desses entres federados a possibilidade de
auto-regular a imposição e a cobrança do seu imposto, visto que todos os
aspectos da hipótese normativa passariam a ser definidos em lei federal."
(18)
O certo é que com o aumento das limitações ao exercício da competência
estadual relativamente ao ICMS, inspirado no combate à guerra fiscal,
suprem-lhes as competências, os quais passam a ser tão somente titulares da
capacidade tributária ativa (19) e destinatários de parte da arrecadação do
tributo. Sem sua competência tributária plena, qualquer ente da federação fica
impossibilitado de estabelecer a política fiscal condizente com suas prioridades
político-administrativas.
Além do aspecto tributário, no que pertine ao federalismo, deve-se
lembrar e respeitar o fato da federação ser uma forma de Estado cujo objetivo é
manter reunidas autonomias regionais e, assenta-se sobretudo, na Constituição
Federal. A Reforma proposta deve reunir aspectos que convirjam para a
manutenibilidade e reforço do pacto federativo, assim como, na descentralização
política e principalmente na participação da vontade regional na vontade
nacional.
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VIII. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O reformador tributário deve ter em mente que as normas geradas pelo
Parlamento não se traduzem em realidade de forma espontânea e automática, mas
que o seu cumprimento implica uma estrutura administrativa e um consentimento
social, uma conformidade, uma disposição de acatamento por parte do público.
Entender que a Reforma tributária é um processo e não um ato isolado é o
primeiro passo para superar divergências. Neste processo é preciso respeitar a
história, a cultura, a realidade político-institucional e as peculiaridades da
Federação brasileira.
O Governo, que certamente esperava receber propostas para alteração do
sistema tributário nacional, concretas e equânimes, acabou por deparar-se com
um verdadeiro impasse – o local de recolhimento do novo tributo unificado que
substituirá o ICMS – agravado pela má vontade dos estados ricos em acabarem com
a guerra fiscal, por eles utilizados como eficaz instrumento de mercado.
É verdade que o ICMS é o maior tributo nacional e que a competência
concedida aos Estados federados para instituí-lo acabou por ensejar uma
indesejável "guerra fiscal", assim como também é certo que a
tentativa de reaproximá-lo ao modelo IVA europeu seria conveniente, buscando
uniformizar nacionalmente as legislações e alíquotas, adotando o princípio do
destino e incorporando serviços e a etapa de produção.
Teríamos, quem sabe, ao final uma tributação racional, moderna,
uniforme, e não cumulativa sobre o consumo, análoga à que se pratica na maioria
dos países que são nossos parceiros comerciais, diminuindo o
"custo-Brasil" e desonerando as exportações.
Embora a solução pretendida pareça racional é preciso não esquecer que
ainda persistem obstáculos que não estão sendo respeitados.
Primeiramente que, sob o aspecto tributário, em comparação ao IVA
europeu, pode-se dizer que a Proposta é nefasta por excluir da indesejável
integração o ISS (imposto sobre serviços de qualquer natureza – competência
municipal), que também é um imposto sobre o consumo e deve ser não cumulativo,
como na experiência européia. Dessa forma, cria-se uma expectativa de um IVA
nos moldes europeu, completo, não obstante mantendo os serviços fora de sua
incidência, mas o que na verdade reflete é o interesse ilegítimo do Governo
Federal, em paulatinamente, federalizar o ICMS. " Essa integração, vem
confirmar a previsão de que – tal como aconteceu no México – primeiro o imposto
sobre o consumo foi unificado, para depois ser federalizado." (20)
A lembrar, ainda, da peculiaridade federativa brasileira, com autonomia
dos entes tributantes federados, o que representa sérios empecilhos à
uniformização pretendida.
A capacidade que os entes federados têm de terem as suas receitas
originárias ou próprias e, de terem sobre elas a autonomia, em relação à
competência tributária é característica marcante de um federalismo fiscal. A
atual Carta Magna estabelece um sistema rígido de competência tributária,
definindo os impostos de cada esfera de Governo, delimitando o federalismo
fiscal e concebendo-o como imutável ao considerar como cláusula pétrea o Estado
Federado (artigo 60 parágrafo 4º), bem como inconstitucional qualquer medida
tendente a abolir este federalismo. Ou seja, as cláusulas pétreas só poderão
ser objeto de alteração mediante a realização de uma nova Assembléia Geral
Constituinte, o que não é o caso da presente Reforma Constitucional.
Desta forma, seja a normatização legislativa do ICMS por lei federal, ou
a integração deste com o IPI em razão de um possível IVA, confrontam-se com o
federalismo fiscal aplicado no Brasil, posto que haverá superposição da União
em detrimento dos Estados-membros, por retirar-lhes a autonomia fiscal.
Por seu turno, quando se fala em finalidade precípua de acabar com a
"guerra fiscal", há-de se saber também que ela pode ser combatida com
outras medidas, como por exemplo, a neutralidade do ICMS, a vedação de
concessão de benefícios e incentivos fiscais, a punição" efetiva" aos
Estados e seus agentes que venham a praticar atos contrários à lei e a
Constituição e uma política de desenvolvimento regional de iniciativa do
Governo Federal.
Não se há de olvidar, ainda, que qualquer reforma fiscal deverá
obrigatoriamente ter em vista o MERCOSUL (21), realidade a que se não pode furtar
o legislador do nascente Século XXI, dada a interpenetração dos blocos
regionais, com o que este deve estar atento às exigências desta nova construção
político - institucional.
Nesse sentido, importante também salientar que a melhor inserção do
Brasil no processo de integração mercosulino depende de um fortalecimento do
pacto federativo pátrio contido na Constituição Federal de 1988, através da
verificação de verdadeiras autonomias financeiras dos governos locais ou
regionais, e da convergência de forças dos entes federados para o
fortalecimento interno do Estado Federal para, assim, poder contribuir como um
todo de maneira mais sólida e significativa para o processo de integração
regional, principalmente através do combate à guerra fiscal.
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IX. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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X. NOTAS
1 O café representava 70% das exportações brasileiras cujo seu maior
comprador eram os Estados Unidos da América.
2 Ricardo Varsano. A Evolução do Sistema Tributário Brasileiro ao Longo
do Século: Anotações e Reflexões para Futuras reformas. Rio de Janeiro, 1996.
p. 24.
3 Ricardo Varsano. A Evolução do Sistema Tributário Brasileiro ao Longo
do Século: Anotações e Reflexões para Futuras reformas. Rio de Janeiro, 1996.
p. 06.
4 Comentários sobre as reformas sofridas no sistema serão aludidos em
maiores detalhes na sequencia do trabalho.
5 Neste mesmo período temos a instituição do Código Tributário Nacional
(Lei 5.172 de 25 de Outubro de 1966)
6 In O Sistema Tributário e sua Possível Reforma – Tributos Municipais.
p. 494.
7 Reforma Tributária e Suas Perspectivas. Palestra na Federação das
Indústrias de Santa Catariba em 28 de Maio de 1999 – Florianópolis – SC.
8 Everardo Maciel, ex-Secretário da Receita Federal. Reforma Tributária
Viável. XVI Fórum Nacional. Rio de Janeiro, Maio de 2002. Publicação em Estudos
e Pesquisas nº 27. Acesso pelo site http://www.forumnacional.org.br
9 Salienta-se, todavia, que este ganho foi praticamente neutralizado com
o aumento da cota-parte dos Municípios, de 20% para 25% do produto da
arrecadação do imposto estadual.
10 Publicado no jornal Folha de São Paulo, edição de 12.03.2003.
11 In O Processo da Reforma Tributária, 1996.
12 In Os Projetos de Reforma Constitucional Tributária e o Federalismo
Fiscal Brasileiro. Pg. 277
13 O que seria totalmente inconstitucional, dado o pacto federativo em
vigor no Estado brasileiro.
14 In A Reforma Tributária.
15 De acordo com Konrad Hesse, o Princípio da Conduta Amistosa dos Entes
Federativos se traduz na fidelidade para com a Federação, não só dos estados em
relação ao todo e a cada um deles, mas da União em relação aos estados. Segundo
HESSE, é inconstitucional a iniciativa que fira essa fidelidade federativa, uma
vez que se rompe o dever de boa conduta que deve presidir as relações entre os
integrantes da Federação, baseada na colaboração e cooperação recíprocas.
(HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha.
Tradução da 20ª edição alemã por Luís Afonso Heck, Porto Alegre: Sérgio Antônio
Fabris Editor, 1998Op. Cit., p. 212/215).
16 Ricardo Lodi Ribeiro. Breves Considerações sobre a Reforma Tributária
sob a Ótica da Justiça Fiscal e do Pacto Federativo.
17 In A Reforma Tributária e as Cláusulas Pétreas. p. 252/257.
18 In Princípios Constitucionais Tributários. p. 109.
19 A capacidade tributária ativa se traduz no poder de exigir o tributo,
ou seja, de arrecadar, fiscalizar e executar a legislação tributária, não
envolvendo, no entanto, o poder de legislar sobre ele. (artigos 7º e 119 do
Código Tributário Nacional).
20 Relatório apresentado pela Comissão da
Reforma Tributária da FENAFISCO em 20/11/2003. Disponível em
http://www.reformatributaria.org.br/consideracoes_especiais.htm.
21 Mercado Comum do Sul, originado em 26.03.1991, através do Tratado de
Assunção, tendo como membros Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguais, e como
Estados-Associados, Bolívia e Chile.
Retirado de: http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6557