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O Contrato de gestão ente a Administração
Pública e os entes paraestatais, bem como, o conceito e natureza jurídica dos
últimos.
Elise de Aragão*
*Estudante
de Direito
Para começarmos a falar sobre os
entes paraestatais, é preciso que se faça uma breve explanação sobre o contrato
de gestão e as organizações sociais, para o melhor entendimento a cerca da
importância daqueles.
O contrato de gestão é um
instrumento de ação do poder público para a formação de parcerias entre o
Estado e as organizações sociais que realizam atividades de interesse público.
São ditas não-estatais porque elas não pertencem ao Estado, porém são públicas
porque exercem serviço público, portanto são “públicas não-estatais”. Estas
organizações sociais se distinguem dos entes paraestatais, objeto deste
trabalho por alguns elementos básicos.
O Governo Federal vem tratando
sobre as organizações desde a instituição do Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado, elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do
Estado. Diz o Plano Diretor: “O Projeto das Organizações Sócias tem como
objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação
serviços não-exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder do
Estado...”.
Porém, o foco deste trabalho são
os “entes paraestatais”, dos quais vamos tratar a seguir.
DISTINÇÕES ENTRE AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS E OS ENTES PARAESTATAIS
Os Contratos de Gestão podem ser
firmados entre a Administração Pública e a Administração Pública Indireta,
entre aquela e um ente paraestatal, bem como, com um órgão (diz-se “contrato
consigo mesmo”).
A intenção destes contratos de
gestão é a mesma que se concretizou no Direito Francês em que se manteve a
natureza das empresas estatais como entidades da Administração descentralizada,
porém aqui pretende-se excluí-las deste conceito já que, dificilmente elas irão
escapar das normas constitucionais impostas à Administração Indireta.
O que serviu de inspiração para
o projeto das organizações sociais foram os chamados Serviços Sociais
Autônomos.
Sobre esta categoria escreveu
Hely Lopes Meirelles que “são todos aqueles instituídos por lei, com
personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas
categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos
por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais, são parestatais,
de cooperação com o Poder Público”.
Acrescenta ainda, que estas
entidades não pertencem a Administração direta ou indireta, tem a forma de
instituições particulares convencionais, apesar de serem oficializadas pelo
Estado. Elas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo, realizando as
atividades e serviços que lhes são atribuídos, recebem por isso, oficialização
do Poder Público e autorização legal para arrecadarem e utilizarem na sua
manutenção contribuições parafiscais. Não possuem, portanto, natureza
autárquica, pois foram criadas com personalidade jurídica de Direito Privado.
Os Decretos-Leis ns. 9.403 e
9.853 de 1946, que atribuíram a criação, organização e direção do SESI –
Serviço Social da Indústria – e o SESC – Serviço Social do Comércio – o Governo
Federal agiu mais na função de fomento à iniciativa privada de interesse
público, do que na função de prestação de serviço público visto que, também é
dever do Estado favorecer e estimular a cooperação das classes em iniciativas
tendentes a promover o bem-estar coletivo, não só solucionar diretamente os
problemas sociais.
Na comparação entre as
organizações sociais e as paraestatais, pode-se observar que as organizações
sociais exercem serviço público delegado pelo Estado. Já os serviços autônomos
exercem atividade privada meramente autorizada pelo poder público, ainda que por
ele subsidiadas por meio de contribuições parafiscais.
Como por exemplo, podemos
utilizar dois artigos da Constituição Federal de 1988. O Art. 196 trata da
saúde como serviço público, é atribuição do Estado e, se exercido por
particular, esse exercício se dará por delegação do poder público e sob a
observância das normas que regem a saúde pública na Constituição, o Estado está
delegando uma atividade sua, deixando de exercê-la, está extinguindo uma
entidade pública para dar lugar a uma privada. Já no Art.199, a saúde é
mencionada como atividade aberta à iniciativa privada, não é objeto de
delegação, mas de mera autorização do Poder Público, ficando sob sua
fiscalização, dentro do poder de polícia do Estado, este não abriu mão da
execução do serviço público que a lei lhe atribuiu, nem extinguiu qualquer de
seus órgãos, apenas fomentou, ajudou e subsidiou a iniciativa privada na
instituição de entidades que iriam exercer serviços de interesse público, porém
não serviço público.
Há outra grande diferença entre
as organizações sociais e os serviços autônomos. Aquelas são reservadas para
atividades sociais não exclusivas do Estado, como o ensino universitário, do
serviço hospitalar, já os serviços sociais autônomos também não exercem
atividades exclusivas do Estado, mas em colaboração com o Poder Público e, sem
perder, o serviço, a natureza de atividade privada de interesse público.
O contrato de gestão entre a
Administração Pública e um ente paraestatal fixa o programa a ser cumprido pela
entidade na realização de suas atividades, recebendo ajuda para esse fim. Este
contrato deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e economicidade fixados na Lei 9.637 de 1998, lei que
regula as organizações sociais.
Estas entidades ditas
paraestatais, não integram a Administração Pública Indireta, porém pelo fato de
administrarem verbas decorrentes de contribuições parafiscais e gozarem de uma
série de privilégios próprios dos entes públicos, estão sujeitas as normas semelhantes
às da Administração Pública, sob vários aspectos, em especial no que diz
respeito à licitação, processo seletivo pra seleção de pessoal, etc.
Segundo André de Laubadère ,
esta atividade não é serviço público e não é atividade inteiramente privada,
ela está numa zona intermediária. Sua característica principal é a colaboração
com o poder público.
Bibliografia :
MELO, Celso Antônio Bandeira de , Curso de
direito administrativo, 14ª ed. Editora Malheiros. São Paulo, 2002.
MOREIRA NETO, Diogo Figueredo. Curso de
direito administrativo, 12 ed., Rio de Janeiro : Forense, 2001
Site Jus navigandi :
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5913
ARAGÃO, Elise de. Os entes paraestatais. Disponível em http://www.direitonet.com.br/artigos/x/30/78/3078/. Acesso em 01 de fevereiro de 2007.