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A inflação e os contratos administrativos.
A Lei n.°
7.801/89 e as normas administrativas. Contratos expressos em moeda nacional.
Indexação dos contratos. Índices de reajustamento
Leon
Frejda Szklarowsky*
A Lei nº 7.801, de 11 de
julho de 1989, disciplina o reajuste de contratos celebrados a partir da data
da sua publicação, isto é, dos contratos novos.
O
caput do art. 4º permite que os contratos contenham cláusula de
reajuste de preços referenciada em Bônus do Tesouro Nacional, enquanto que,
nos contratos referidos no art. 11 da Lei nº 7.730, de 31 de janeiro de 1989, a
cláusula de reajuste deverá tomar por base, preferencialmente índices nacionais,
setoriais ou regionais de custos ou preços, que melhor reflitam a variação do
custo de produção ou do preço dos insumos utilizados.
Os
contratos referidos no art. 11 da Lei nº 7.730 são aqueles cujo objeto seja: 1)
a venda de bens para entrega futura; 2) a prestação de serviços contínuos ou
futuros; e 3) a realização de obras.
O
inc. I desse artigo, entretanto, foi, posteriormente, modificado pela Lei nº
7.738, de 9 de março de 1989, cujo art. 4º alterou sua redação, inscrevendo que
o objeto desse contrato se referia à Produção ou ao Fornecimento de Bens
para Entrega Futura. Esse dispositivo (art. 4º), porém, foi revogado por
duas vezes: o art. 4º da Lei nº 7.738 fora revogado pelo art. 9º da Lei nº
7.801 e, anteriormente, pelo art. 8º da Lei nº 7.774, de 8 de junho de 1989.
Os
contratos sujeitos ao regime jurídico do Dec.-lei nº 2.300, de 21 de novembro
de 1986, e suas alterações posteriores, entre os quais se incluem os descritos
no art. 11 da Lei nº 7.730 (art. 4º, § 1º, da Lei nº 7.801), não podem utilizar
como referencial, para atualização monetária, o BTN Fiscal, por força da
proibição do § 4º do art. 1º da Lei nº 7.799, de 10 de julho de 1989,
republicada, no Diário Oficial de 19 de setembro de 1989, c/c o art. 4º da Lei
nº 7.801/89. Esse, o entendimento da ressalva contida no caput do citado
art. 4.° da Lei nº 7.801/89. Não está vetada, portanto, a utilização do BTN
comum.
Na
hipótese específica do § 1º do art. 4º da Lei nº 7.801, a cláusula de reajuste
deverá, preferencialmente, mas não exclusivamente, considerar os índices
nacionais, setoriais ou regionais dos custos ou preços que melhor reflitam
a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, o que não
exclui, absolutamente, a utilização de outros índices ou a cláusula que tome
como referência o BTN (1).
Com
efeito, para Aurélio Buarque de Holanda, preferencial é o que tem
preferência e preferência é o ato ou efeito de preferir, predileção,
anteposição, precedência, primazia, anteleção, opção. Por sua vez, primazia é
prioridade (in Novo Dicionário Aurélio, Ed. Nova Fronteira, 1.a ed.). O
legislador apenas gizou que a opção deva dar-se, de preferência, para os índices
antes referidos, não proibindo, por exemplo, a utilização do BTN que, aí
sim, recebeu no caput do comentado art. 4º a primazia.
O
preço, condições de pagamento e os critérios de reajustamento, quando for o
caso, deverão constar expressamente do contrato e do edital de licitação, sob
pena de invalidade e responsabilidade de quem lhe deu causa (arts. 45, III, 32,
IV, e 51, § 2º, do Dec.-lei nº 2.300, de 1986, e suas alterações posteriores).
O
Dec.-lei nº 857, de 11 de setembro de 1969, inquinou de nulos, de pleno
direito, os contratos, títulos e quaisquer documentos, bem como as obrigações
que, exeqüíveis do Brasil, estipulem pagamento em ouro, em moeda estrangeira
ou, por alguma forma, restrinjam ou recusem, nos seus efeitos, o curso legal do
cruzeiro (art. 1º).
A
exceção expressa diz respeito aos contratos e títulos referentes à importação
ou exportação de mercadorias, aos contratos de financiamento ou de prestação de
garantias relativos às operações de exportação de bens de produção nacional,
vendidos a crédito para o exterior; aos contratos de compra e venda de câmbio
em geral; aos empréstimos e quaisquer outras obrigações cujo credor ou devedor
seja pessoa residente e domiciliada no exterior, excetuados os contratos de
locação de imóveis situados no território nacional e aos contratos que tenham
por objeto a cessão, transferência, delegação, assunção ou modificação das
obrigações referidas na hipótese anterior, mesmo que ambas as partes
contratantes sejam pessoas residentes ou domiciliadas no País (consulte-se
Arnold Wald, Correção Cambial, in RT 609/30).
Entrementes,
inaugurando o Plano Cruzado, o Dec.-lei nº 2.284, de 10 de novembro de
1986, alterou a unidade do sistema monetário brasileiro, que passou a
denominar-se cruzado e, posteriormente, cruzado novo, com a
redação dada pela Lei nº 7.730, de 31 de janeiro de 1989 (cf., de Roberto
Braga, Fundamentos e Técnicas de Administração Financeira, Atlas, São
Paulo, 1989, p. 367) (2).
Qualquer
reajuste estava proibido pelo Dec.-lei nº 2.284/86, a não ser nos contratos por
prazo igual ou superior a 12 meses, desde que vinculados à OTN —
Obrigação do Tesouro Nacional, exceção feita aos contratos internacionais (por
natureza ou acessão). Neste sentido, Arnold Wald, com supedâneo em firme
doutrina e torrencial jurisprudência (cf. Correção Cambial, cit.). O
Dec.-lei nº 2.288/86 consagrou o reajuste, nas mesmas condições, se contivesse cláusulas
vinculadas a índices setoriais de custos e pela variação da OTN. Contudo, o
Dec.-lei nº 2.289/86 tornou alternativa a submissão a esses dois critérios, e o
Dec.-lei nº 2.290/86 acrescentou, aos índices setoriais de custos, os preços,
alternadamente, que não incluíssem a variação cambial e omitiu a OTN (as
obrigações contratuais realizadas no mercado financeiro seriam reguladas pelo
Conselho Monetário Nacional).
O
Dec.-lei nº 2.322/87 restaura a autorização do reajuste pela variação da
Obrigação do Tesouro Nacional, tornando-a obrigatória, para os contratos em
geral, exceto se se tratasse de contratos, cujo objeto fosse a venda de bens
para entrega futura ou a prestação de serviços contínuos ou futuros, ou a
realização de obras. Nestes casos, admitiam-se, facultativamente, índices que
refletissem a variação do custo de produção ou do preço dos insumos
utilizados ou os índices setoriais ou regionais de custos e preços. Os
índices setoriais e regionais passam a calcar-se nos custos e preços, e
não, alternativamente, num ou noutro, como na disciplina ofertada pelo Dec.-lei
nº 2.290/86.
O
Plano Bresser (Dec.-lei nº 2.335, de 12-6-87, republicado de acordo com
o art. 3º do Dec.-lei nº 2.336, de 15-6-87, alterado pelo Dec.-lei nº 2.342/87)
congelou, pelo prazo de 90 dias, todos os preços, inclusive os referentes a
mercadorias, prestação de serviços e tarifas, seguindo-se-lhe a flexibilização
de preços. Nessa fase, os preços estavam sujeitos ao controle oficial, com
reajustes, em função das variações nos custos de produção e na produtividade,
encerrando-se, quando estabilizados os preços e possível a atuação da economia
de mercado. Também os contratos, cujo objeto fosse a venda de bens para entrega
futura, de prestação de serviços contínuos ou futuros e de obras estavam
sujeitos a esse congelamento; entretanto, ao cessar este, permitiu-se o
reajuste, segundo os critérios enunciados pelo art. 2.° do Dec.-lei n.°
2.290/86, com as modificações do Dec.-lei nº 2.322/87 (3). (V. Decs.-lei nºs
2.337 e 2.342, de 1987.) Ato contínuo, instituiu a URP (Unidade de Referência
de Preços), determinada pela média mensal de variação do IPC ocorrida no
trimestre imediatamente anterior, aplicada a cada mês do trimestre subseqüente.
No Plano Verão, também se operou o congelamento; e os reajustes, no mês
de janeiro de 1989, podiam fazer-se em consonância com as cláusulas
contratuais, e as alicerçadas na OTN adotariam como substitutivo o IPC. Os
contratos, com prazo superior a 90 dias, poderiam conter cláusulas de reajuste,
com base em índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços
(repetiu a alternatividade de custos ou preços inaugurada com o Dec.-lei
nº 2.290/86 e repudiada pelo Dec.-lei nº 2.322/ 87); posteriormente, o próprio
BTN, após sua institucionalização pela Lei nº 7.777/89, prestou-se a servir de
referência para os reajustes de contratos, expressos em moeda nacional.
Constata-se, pois, que os contratos, todos eles, devem expressar-se em moeda
nacional, com a permissão de reajustes, segundo os critérios examinados, ex-vi
do citado Dec.-lei nº 857/69 e, notadamente, da legislação estudada, que,
num crescendo, instrui se alicerce o reajuste ou a correção monetária em
determinados índices ou, ainda, tome como referencial o BTN. Examine-se, em
especial, o art. 6.° da Lei nº 7.777/89. A redação do texto legal é bastante
elucidativa: "os contratos e as obrigações expressas em moeda nacional (com
prazo superior a noventa dias — esta expressão foi revogada pelo art. 9º da
Lei nº 7.801 /89) poderão conter cláusula de referência monetária pactuada com
base no valor do BTN, respeitado o disposto no § 5º do art. 15 da Lei nº 7.730,
de 1989. Esse parágrafo, repetido pelo art. 6.° da Lei nº 7.777/89, adverte que
a Cláusula de correção monetária nas operações realizadas no mercado financeiro
se sujeitará às normas estabelecidas pelo Banco Central. Também o § 3º art. 1º
da Lei nº 7.779, de 1989, que alterou a legislação tributária federal, é por
demais sintomático, quando afirma categoricamente que o BTN fiscal poderá
ser utilizado, como referencial, para atualização monetária de contratos ou
obrigações expressos em moeda nacional, exceção feita aos contratos
referidos no § 4º desse preceito legal, que rejeita como referencial o BTN
fiscal mas não o BTN, já que essa disposição convive perfeitamente com o art.
6º da citada Lei nº 7.777/89 e com o art. 4º da Lei nº 7.801/89.
O
legislador foi enfático bastante e preciso, quando admitiu que os débitos
fiscais (§ 3º do art. 61 da Lei nº 7.779/89), os débitos de qualquer natureza
para com a Fazenda Nacional, bem como os decorrentes de contribuições
arrecadadas pela União, fossem expressos em BTN ou BTN fiscal, o mesmo
ocorrendo no caso de lançamento de ofício, vez que, in hipothesi, a base
de cálculo, o imposto, as contribuições arrecadadas pela União e os acréscimos
legais também poderão ter sua expressão em BTN fiscal (art. 65 da Lei nº
7.779/89), como já o fizera com a OTN (Dec.-lei nº 2.323/87).
A
jurisprudência, é verdade, tem-se pronunciado, no sentido de permitir que o
título cambiário se expressasse na antiga ORTN e, em seguida, na OTN (apud Márcia
Regina Machado Melaré, in Diário Comércio e Indústria, de 22 e 24 de
julho de 1989), com a anuência de Rubens Approbato Machado. Contudo, em relação
aos contratos, a lei é clara, peremptória e induvidosa: o preço deve ser
expresso em moeda nacional, com a permissão de se preverem os reajustes, na
forma sob comento. Os tributos e os débitos fiscais, por determinação legal,
podem exprimir-se em BTN ou em BTN fiscal. Não os contratos! Não há como
ultrapassar essa barreira! A seu turno, a Lei nº 7.801 deu nova roupagem à
indexação dos contratos, inclusive os realizados com a Administração Pública,
celebrados a partir de sua publicação, bem assim os referentes à locação de
imóveis, nos quais se incluem os destinados ao Serviço Público (cf. nosso Reajuste
dos Contratos Administrativos e os Programas de Estabilização da Economia, in
BLC — Boletim de Licitações e Contratos, Editora NDJ Ltda., São Paulo, nº
11, novembro de 1989).
Assim,
todas as normas menores (Decretos, Portarias, Instruções Normativas) ficaram
derrogadas com o advento desse diploma legal, permanecendo incólumes naquilo
que com ele não colidir, como parâmetro para aplicação da legislação em vigor.
Aliás,
a extinta SEDAP perfilhou essa tese, ao editar a IN nº 188, de 5-3-87, em
substituição à IN DASP nº 74, de 7-11-77, porque esta, em estreita observância
ao disposto no Dec.-lei nº 185/77, revogado pelo Dec.-lei nº 2.322/87, não
mais subsistia em vista da revogação do diploma maior e da conseqüente
modificação dos índices ali adotados (in DOU de 9-3-87, Seção I, p.
3.209 — um dos considerandos).
Eis
que a citada Instrução Normativa nº 188, de 5-3-87, da Secretaria de
Administração da Presidência da República — SEDAP, visava disciplinar o
malfadado Dec. nº 94.042, de 1987, no atinente "à revisão de preços
contratados para execução dos serviços de limpeza, conservação e vigilância de
edifícios públicos e imóveis residenciais, utilizados por órgãos integrantes do
Sistema de Serviços Gerais — SISG". A Portaria nº 189, ainda, com
fundamento no Dec. nº 94.042, de 1987, e no Dec.-lei nº 2.322, de 1987 (este
decreto-lei revogou, expressamente, o Dec.- lei nº 185/67), mandava substituir
o Anexo III da IN DASP nº 136/82, que tratava de reajustamento de preços dos
contratos de transporte coletivo para servidores.
A
IN SEDAP nº 209, de 15 de julho de 1988, calcada no art. 13 do Dec. nº
94.684/87, revogou a IN SEDAP nº 188/87 e disciplinava o reajuste de preços
contratados para a prestação de serviços de limpeza, conservação e vigilância,
executados de forma contínua em edifícios públicos e imóveis residenciais,
utilizados por órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais — SISG,
enquanto que a IN SEDAP nº 210, de 15 de julho de 1988; regulamentava o
reajuste de contratos para a prestação de serviços de transportes coletivos
para servidores, nos órgãos integrantes do SISG, revogando, desta feita, a IN
SEDAP nº 189/87. As Instruções Normativas 209 e 210 fundamentam as fórmulas,
para reajuste, em índices já inexistentes, v.g., a OTN, extinta pela Lei nº
7.730/89, de sorte que não mais remanecem, no mundo jurídico-administrativo.
A
Instrução Normativa nº 1, de 31 de março de 1989, da SEPLAN, fundada no art. 13
do Dec. nº 94.684/87, objetivou disciplinar o reajuste dos preços contratados
para a prestação de serviços de limpeza, conservação e vigilância, executados
de forma contínua em edifícios públicos e imóveis residenciais, utilizados por
integrantes do SISG, tendo em vista que a Lei nº 7.730/89 extinguiu a OTN e
adotou o IPC, como índice substitutivo (sic).
Essa
Instrução Normativa, encimada no IPC, à época do reajuste, uniformizou os
critérios de reajustes previstos nos arts. 3º, 4º e 5º da Lei nº 7.738/89,
revogados expressamente pelos arts. 9º, da Lei nº 7.801/89, e 77, da Lei nº
7.799/89; e o art. 4º pelo art. 8º, da Lei nº 7.774/ 89 e art. 9º da Lei nº
7.801/89.
O
citado art. 3º, como se sabe, tratava de reajustamento, após o período de congelamento,
com base em índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços, ou
que refletissem a variação do custo de produção ou do preço dos insumos
utilizados, e o art. 4º modificara o inc. I do art. 11 da Lei nº 7.730, antes
citada.
A
Instrução Normativa SEPLAN nº 2, de 31 de março de 1989, regulamentava, de
forma idêntica, o reajuste de preços de contratos dos transportes coletivos
para servidores dos órgãos integrantes do SISG. Ambas revogaram as disposições
normativas em contrário.
Finalmente,
a Instrução Normativa SEPLAN nº 4, de 21 de junho de 1989, regulamentou expressamente
a Lei nº 7.774/89, para os contratos em execução.
O
Ministro do Planejamento baixou essa Instrução Normativa, porque, justifica em
seus considerandos, a Lei nº 7.774/89 proíbe a utilização do IPC, como índice
substitutivo da OTN, nos contratos em execução de que trata o art. 1º daquele
diploma legislativo, a não ser que, aduz, cláusula preexistente tenha previsto
aquele índice.
Observa
que os critérios estabelecidos nas IN 188/87, 189/87, 209/88 e 213/88 não
previam índices alternativos.
É
significativo notar que a Instrução nº 4 faz menção às Instruções Normativas já
revogadas (as IN 188 e 189, expressamente) e teve por objetivo orientar os
órgãos antes mencionados "quanto ao índice a ser utilizado como substituto
da Obrigação do Tesouro Nacional (OTN) nos contratos de prestação de serviços
de limpeza, conservação e vigilância, e de transporte coletivo para servidores,
em execução, cujos reajustes são feitos segundo as normas estabelecidas
nas IN nºs 188, 189, 209 e 210" (sic).
Há,
certamente, um vácuo na regulamentação normativa de contratos com a
Administração, celebrados a partir de 11 de julho de 1989, quando adveio
a Lei nº 7.801/89.
Este
diploma legal, como se prefaciou, revogou, expressamente, os arts. 3º e
4º da Lei nº 7.738, o art. 2° da Lei n.° 7.747/89 (regulamentados pelas
comentadas normas administrativas inferiores) e a expressão "com prazo
superior a 90 dias", constante do art. 6º da Lei nº 7.777/89.
Indubitavelmente,
a lei nova (Lei nº 7.801/ 89) autoriza a previsão de reajuste, nos contratos
com a Administração Pública, de preferência utilizando-se dos índices
nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços, em se tratando daqueles
referidos no art. 11 da Lei nº 7.730, de 1989.
Essa
cláusula não poderá ser vinculada, direta ou indiretamente, a rendimentos
produzidos por outros títulos da dívida pública, ao salário mínimo ou à
variação cambial. Admite-se, porém, cláusula de reajuste, vinculada à variação
cambial, se os insumos importados compuserem os índices de reajuste dos
contratos referidos no § 1º do art. 4º da citada Lei nº 7.801 /89.
Todavia,
não veda, em absoluto, que outros índices, inclusive o referencial com base
no BTN, sejam utilizados.
O
Dec. nº 94.684, de 24 de julho de 1987, regula o reajuste de preços nos
contratos com a Administração Federal Direta e Indireta e também subsiste enquanto
e no que não contravier a lei vigente (editado com base nos arts. 2º, Dec.- lei
nº 2.290; 32, IV, e 45, III, Dec.-lei nº 2.300; e 2º, Dec.-lei nº 2.336).
Efetivamente,
tem assegurada a ordem, emanada do Dec.-lei nº 2.300/86, de que somente é
admissível cláusula de reajuste de preços nos contratos, quando previamente
estabelecidos os respectivos critérios nos instrumentos convocatórios da
licitação ou nos atos formais de sua dispensa ou inexigibilidade.
Não
obstante, falece a exigência de sua vinculação às variações nominais da OTN, e
a disposição do § 1º do art. 1º não mais tem razão de ser, porque a Lei nº
7.801/89 regula a matéria por inteiro e de forma distinta.
A
fórmula inserta no parágrafo único do art. 7º, naquilo que se conciliar com o
Direito vigente, poderá, evidentemente, ser utilizada como figurino.
Destarte,
irretorquível é a preleção de Clovis Bevilaqua, ao pontificar que "quando
a incompatibilidade se estabelece entre a lei, ato do Poder Legislativo, e um
regulamento ou decreto do Executivo, prevalece o dispositivo de lei, ainda que
anterior, porque somente ela é a emanação do órgão a que a Constituição
conferiu a faculdade de declarar o direito objetivo de fixar normas
obrigatórias da atividade humana. Ao Poder Executivo cabe a faculdade de
sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, assim como expedir instruções e
regulamentos para a fiel execução das leis" (in Código Civil dos
Estados Unidos do Brasil, 11.a ed., I/82, Francisco Alves, 1956). Essa
lição imorredoura não perdeu vitalidade com a nova Textura Constitucional.
A
lei, se contiver elementos suficientes de execução, não necessitará de
regulamento e poderá, desde logo, tornar-se obrigatória, e um regulamento não
pode conter disposições que contrariem a doutrina consagrada em lei, daí porque
a ilegalidade de qualquer regulamento independerá de declaração formal. Neste
sentido, as preleções de Hely Lopes Meirelles, Osvaldo Antonio Bandeira de
Mello, Roque Carrazza, Marcello Caetano, Luciano B. de Andrade (cf. nosso
artigo, in RT 592/33, itens 46 a 59 e 71 a 75).
Assim,
mesmo que a Lei nº 7.801 não tenha sido regulamentada, nem sido objeto de
disciplina, na aplicação dos reajustes, é por si só obrigatória e executável.
A
Administração Pública, ao efetuar os reajustes desses contratos, orientar-se-á,
de conformidade com as normas menores que servirão de suporte, no que não
colidir com a lei vigente, como norma de orientação.
A
lei faculta, ainda, às partes pactuar a correção monetária de cada prestação,
inclusive pelo BTN, no período compreendido entre a data do adimplemento da
obrigação que lhe deu origem e o dia de seu efetivo pagamento.
Entretanto,
nos contratos celebrados com órgãos da Administração Pública direta, autárquica
ou fundacional, o § 4.° do art. 4.° do estudado diploma legal permite a
incidência dessa correção somente para o período compreendido entre a data
estipulada para o pagamento da obrigação e aquela em que este efetivamente
ocorrer, condicionada à sua expressa previsão nos atos de convocação ou de
dispensa da licitação (4).
Finalmente,
os contratos referidos no art. 11 da Lei nº 7.730/89, em especial os de
prestação de serviços contínuos, poderão conter cláusula de reajuste de preços
com alicerce nos índices nacionais, setoriais ou regionais, na forma
determinada pela IN 01 de 02/89, ou, ainda, no BTN, IPC ou outro índice
similar; no caso de utilização da segunda alternativa (não preferencial),
convém que o administrador justifique sua escolha.
NOTAS
1.
O Bônus do Tesouro Nacional (BTN) foi privilegiado pelo art. 5º da Lei
nº 7.777, de 19 de junho de 1989 (DOU de 20 seguinte). Essa disposição legal
cometeu ao Ministro da Fazenda competência para autorizar a emissão desses
Bônus, destinados a prover o Tesouro Nacional de recursos necessários à
manutenção do equilíbrio orçamentário ou para a realização de operações de
crédito por antecipação da receita, observados os limites fixados. A Lei nº
7.779, de 10 de julho de 1989, republicada, no DOU de 19 de setembro de 1989,
instituiu o BTN fiscal, como referencial de tributos e contribuições, de
competência da União, sendo que seu valor diário é divulgado pela Secretaria da
Receita Federal, projetando a evolução da taxa mensal da inflação, e reflete a
variação do valor do BTN, em cada mês. O valor nominal do BTN é atualizado
mensalmente pelo IPC — Índice de Preços ao Consumidor (art. 5º, § 2º, da Lei nº
7.777/89).
O
art. 5º do Dec.-lei nº 2.284, de 10 de março de 1986, dispõe que as oscilações
de nível geral de preços em cruzados são aferidas pelo Índice de Preços ao
Consumidor — IPC, incumbindo à Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística a realização dos cálculos, observada a mesma metodologia do Índice
Nacional de Preços ao Consumidor. O art. 5º do Dec.-lei nº 2.290, de 21 de
novembro de 1986, repetiu o antes citado dispositivo legal, explicando que a
metodologia para aferição da mencionada oscilação é análoga à utilizada pelo Sistema
Nacional de Índices de Preços ao Consumidor, ou seja, os mesmos do Índice
Nacional de Preços ao Consumidor/ Faixa de Renda Restrita (INPC), limitado
aos itens essenciais do consumo básico do trabalhador, isto é, alimentação,
transporte e moradia (§ 4º), reforçado pelo Dec.-lei nº 2.306/86.
O
Dec.-lei nº 2.336, de 16 de junho de 1987, mandou calcular a taxa de variação (sic)
do IPC, comparando-se, no mês de junho de 1987, os preços vigentes no dia 15,
ou, se for tecnicamente inviável, os valores resultantes da melhor aproximação
estatística possível, com a média dos preços constatados em maio de 1987; e, no
mês de julho, a média dos preços observados de 16 de junho a 15 de julho, com
os vigentes em 15 de junho de 1987, assegurando que esse cálculo se faria, de
forma a que as variações de preços ocorridas antes do congelamento somente
afetariam o índice do próprio mês; e, a partir de julho daquele ano, o IPC
seria calculado com base na médias dos preços apurados entre o início da
segunda quinzena do mês anterior e o término do mês de referência.
A
Lei nº 7.730, de 1989, alertou, novamente, para a forma de cálculo do IPC,
comparando-se, no mês de janeiro desse ano, os preços vigentes no dia 15 desse
mesmo mês, ou, se impossível, os valores resultantes da melhor aproximação
estatística possível, com a média dos preços apurados de 15 de novembro a 15 de
dezembro de 1988; e, no mês de fevereiro, a média dos preços de 16 de janeiro a
15 de fevereiro, com os vigentes em 15 de janeiro. A partir de março,
preponderaria a média dos preços apurados entre o início da segunda quinzena do
mês anterior e o término da primeira quinzena do mês de referência.
DESTARTE:
"— O IPC é o indexador oficial da economia brasileira, criado através
do Dec.-lei nº 2.284, de 10-03-86. De 28-02-86 até outubro/86, o IPC foi
calculado tomando-se por base o IPCA; de novembro/86 em diante, o IPC passou a
ser calculado tomando-se por base o INPC.
—
Até maio/87 o IPC foi calculado com base nos preços coletados no mês civil. A
partir de junho, em cumprimento ao Dec.-lei nº 2.335, o IPC passou a ser
calculado com base na média dos preços apurados entre o início da segunda
quinzena do mês anterior e o término da primeira quinzena do mês de referência.
—
Conforme a Lei nº 7.730, de 31-01-89, o IPC de janeiro/89 foi calculado
no período entre 30-11-88 a 20-01-89, correspondendo a 51 dias." (Fontes:
IBGE; publicação do Ministério da Fazenda — Secretaria Especial de Assuntos
Econômicos — Divisão de Informática — Indicadores Econômicos (Manual, data:
fevereiro de 1990, 1.6; e legislação citada. Cf., também, Roberto Braga, op.
cit., p. 349).
Bernardo
Ribeiro de Moraes aprecia a correção monetária, à luz do Direito Positivo,
inaugurada, tal qual a conhecemos, com a Lei nº 4.357, de 16-07-64. Ensina que,
para melhor compreender-se o assunto, faz-se mister estudarem- se os índices de
atualização do valor econômico da moeda, estabelecendo os técnicos os números-índices
(index numbers), que são "valores oficialmente reajustados
conforme o objetivo a ser alcançado". Estes projetariam, desta forma,
"um tipo de média, obtido pela comparação do valor de certos bens, em
determinado espaço de tempo, com o seu valor monetário em outros espaços de
tempo". Entre os vários números-índices, indicadores da inflação, cita o
IGP — Índice Nacional de Preços, o IPA — Índice de Preços por Atacado, o INPC —
Índice Nacional de Preços ao Consumidor etc. (in A Correção Monetária no
Direito Brasileiro, obra coletiva, sob a coordenação de Gilberto de Ulhôa
Canto e Ives Gandra da Silva Martins, Ed. Saraiva, 1983, São Paulo, págs. 125 a
185).
Ao
extinto Conselho Nacional de Economia competia privativamente fixar a tabela de
coeficientes de atualização monetária para vigorar no trimestre civil imediato,
optando pelo IPA, como indicativo da evolução dos preços no atacado, antes de
os produtos serem consumidos. Com o Dec.- lei nº 322, de 1967, aquelas
atribuições passaram ao também extinto Ministério do Planejamento e Coordenação
Geral, e, posteriormente, pela Lei nº 6.036, de 1974, o Ministro-Chefe da
Secretaria de Planejamento da Presidência da República passou a fazê-lo por
Portaria cabendo ao IPEA o cálculo desses índices (apud Bernardo Ribeiro
de Moraes, in ob. e págs. cits.).
Henry
Tilbery prefacia que, a partir da década de 1980, profunda mudança operou-se no
trato da matéria, com "a volta ao realismo dos coeficientes das ORTNs,
abandonando, a partir de 1981, o método da prefixação destes
coeficientes", para então acompanhar "a evolução do custo de vida,
medida pelo INPC", porque estes, ensina o mestre, ao contrário do IPA, já
serviam de suporte aos reajustes salariais e melhor refletiriam a inflação,
por incluir mercadorias e serviços (in A Correção Monetária cit., págs.
49 e segs.).
Por
sua vez, Ives Gandra da Silva Martins narra a existência de inúmeros índices
para apurar a perda da substância do valor da moeda, o custo de vida, a
inflação etc., como a UPC, o INPC, a ORTN etc, (in a Correção Monetária cit.,
p. 46).
Vários
são os indexadores que traduzem a média ponderada do nível geral dos preços e,
assim, prestam-se a balisar os reajustes das obrigações, contratos, tributos,
enfim de toda ou de setores da Economia.
Sua
abrangência pode ser nacional, regional ou setorial, de conformidade com a
metodologia usada e o objetivo pretendido.
O
índice de preço exprime a média global e espelha as variações específicas de
preços ponderadas pelas respectivas quantidades. Citem-se os índices de
Laspeyres, Paasche e Fischer. Roberto Braga ilustra que o índice de Laspeyres
leva em conta as quantidades do período-base, que se mantém sem alteração em
toda série temporal, e o de Paasche considera as quantidades mais recentes, de
sorte que os preços variam ao longo da série, ou "a variação média global
das quantidades utiliza os preços na sua ponderação: preços do período-base
para o índice de quantidades de Laspeyres e preços do período "t"
para o índice de Paasche (in op. cit., págs. 344/345).
O
IBGE publica três índices nacionais de preços ao consumidor.
O
Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor — SNIPC foi implantado pelo
IBGE em 1979, e, a partir de junho de 1989, os índices de preços produzidos
pelo IBGE (IPC, o indexador oficial, o INPC e o IPCA) passaram a ser calculados
de acordo com as novas estruturas de ponderações obtidas a partir da Pesquisa
de Orçamentos Familiares — POF, realizada por esse Instituto, entre março de
1987 e fevereiro de 1988, em substituição às anteriores.
Essas
estruturas de ponderações referem-se a duas populações-objetivo,
denominadas restrita e ampla. A primeira compreende entre 1 e 8
pisos salariais e com chefes assalariados; a segunda abrange as famílias com
rendimentos entre 1 e 40 pisos salariais, sendo o chefe assalariado ou não (cf.
Resolução nº 50, de 31 de julho de 1989, do Presidente do IBGE, publicada no
DOU de 7-8-89).
A
estrutura restrita é base de cálculo tanto para o IPC quanto para o INPC.
Já
o Índice de Preços ao Consumidor Amplo — IPCA é calcado na estrutura ampla.
A
modificação introduzida na estrutura de ponderações deveu-se a questões de
ordem técnica, atendendo à similaridade das características demográficas e
sócioeconômicas regionais, consoante asseveram Angela Maria Puppin Buzanovsky e
Ricardo A. A. Braule Pinto (in Indicadores IBGE, junho/89, vol. 8, nº 6,
publicação mensal da FIBGE, págs. 93 a 97 — Suplemento II. Consultas também se
fizeram aos apontamentos de Claro Francisco de Marcelo, IBGE, Brasília).
Examinem-se,
ainda, a Lei nº 6.708, de 30-10-79, e os Decretos nºs 84.560, de 14-03-80, e
91.990, de 27-11-85, como fontes normativas do INPC. Para um estudo mais amplo,
e detalhado, consulte-se o trabalho Índice de Preços (in Estatísticas
Históricas do Brasil, Séries Econômicas, Demográficas e Sociais, de 1950 a 1985,
Rio de Janeiro, IBGE, 1987, Séries Estatísticas Retrospectivas, vol. 3,
elaborado por Paulo Haddad, Flávio Versiani, Ricardo Braule Pinto, Eulina Nunes
dos Santos, Marcos F. de Souza e José Tiacci Kirstein, ps. 127 usque 157).
Acerca
da correção monetária, leiam-se o trabalho de Edson de Carvalho, com
rica bibliografia (A Inconstitucionalidade da Correção Monetária de Débitos
Fiscais, ITN Editora, 1977), e a obra coletiva A Correção Monetária no
Direito Brasileiro, sob a coordenação de Gilberto de Ulhôa Canto e Ives
Gandra da Silva Martins (Ed. Saraiva, 1983, São Paulo). Nessa coletânea,
encontram-se preciosos estudos de Ada Pellegrini Grinover, Arnold Wald,
Bernardo Ribeiro de Moraes, Cassio Mesquita Barros Jr., Geraldo Vidigal,
Gilberto de Ulhôa Canto, Henry Tilbery, Ives Gandra da Silva Martins, Mauro
Brandão Lopes, Washington P. A. de Souza e Roberto Rosas.
Consultem-se,
ainda, o Código de Processo Civil e legislação em vigor, de Theotonio Negrão,
Ed. Revista dos Tribunais, 19.a ed., 1989, verbete Correção Monetária; Sanções
Tributárias, obra coletiva, coordenada por lves Gandra da Silva Martins,
Ed. Resenha Tributária, São Paulo, 1979; Contabilidade Tributária, de
Alceu B. de Romeu, Celso Mendes, Paulo B. Carneiro e Roberto B. Piscitelli, Ed.
Atlas-ESAF, 1984, ps. 205 a 348; Mantenimiento del Nível de Recaudaciones
dei impuesto sobre Ia renta en condiciones inflacionarias, de Teruo Hirata
e Carlos A. Aguire, e Impuesto a Ias Utilidades de Ias empresas en periodos
de inflación, de Milka Casanegra, in Política Fiscal en America Latina,
compilação de Arturo C. Porzecanski, Centro de Estudios Monetários
Latinoamericanos, México, DF, 1977; e Macroeconomia, de Thomas F.
Dernburg e Duncan M. Mcdougall, Editorial Diana, México, 2.a impressão, 1977,
ps. 391 a 422; Coletânea, editada por Gilberto de Ulhôa Canto, Ives G. S.
Martins e Van Hoorn Jr., Monetary Indexation in Brazil, com trabalhos de
Roberto Campos, Gilberto Canto, Rafael d’Almeida, Ives Gandra S. Martins,
Geraldo Vidigal, Cássio M. Barros, Ada P. Grinover e Mauro B. Lopes,
International Bureau of Fiscal Association, Amsterdam, 1983; Macroeconomia,
de Mário Henrique Simonsen, Rio de Janeiro, APEC, 1979.
Realmente,
a inflação vem assolando o País, com violência incontida, que,
desesperadamente, tenta debelá-la! Os economistas, como médicos incansáveis da
Economia, não têm sido felizes, nos seus esforços, e, assim, vêm lançando mão
do elixir da convivência — a correção monetária ou a indexação, que
também não há produzido sequer o efeito desejado, porque o fenômeno é também
político.
Historicamente,
esse remédio apenas prolonga a vida e a agonia do moribundo corpo econômico,
mas não cura a doença.
Eis
que esse aumento indesejado dos preços em geral, em face da persistente e
desenfreada perda do poder aquisitivo da moeda, com o descontrole total da
Economia, está a exigir medidas de alcance imediato, dolorosas e amargas, que,
evidentemente, não se consubstanciam na indexação, nem no congelamento de
preços ou na intervenção do Estado na Economia, nem na manutenção das empresas
estatais e dos privilégios e incentivos fiscais.
Lembre-se
a sentença decisiva de Charles S. Maier de que "a inflação também envolve
prejuízos coletivos que não são incluídos na contabilidade nacional. Um dos
maiores custos da inflação reside no fato de os cidadãos perderem a confiança
na capacidade do governo de garantir os valores. As expectativas de justiça e
honestidade desaparecem.
Os
cidadãos já não sentem que o Estado preserva a justiça distributiva nem que
poderão ter um futuro econômico favorável" (in O Estado de São Paulo,
de 4 de fevereiro de 1990, p. 62).
Não
obstante, enquanto a inflação não é dominada, a indexação vem, de pronto,
socorrer a economia enferma, conquanto a doutrina, com o pensamento firme de
Bernardo Ribeiro de Moraes, insurge-se violentamente contra ela, porque
realimentadora feroz da inflação.
A
moeda deixou de exercer a função de padrão da medida do valor de bens e
serviços e não representa mais a reserva do valor.
A
indexação geral tornou-se a débil luz de nossa Economia, ou, na expressão de
Roberto Braga, "a indexação geral foi a saída encontrada para fazer a
nossa economia funcionar com uma moeda que não serve como padrão de medida e
tampouco mantém reserva de valor", daí porque, conclui, "a maioria
dos contratos contém cláusula de reajuste dos valores originais e as operações
comerciais e financeiras trazem embutidas nos preços e nas taxas nominais de
juros diferentes graus de expectativa inflacionária", com distorções
desastrosas (in op. cit., ps. 343/345).
2.
Para estudo mais detalhado e comparativo, consultem- se, entre outros, a
Portaria MF 238, de 3-07-86 (DOU de 4-07-86), que regulamentou o art. 9º do
Dec.-lei nº 2.284/86, o Dec. nº 95.592, de 25 de abril de 1986, e a Lei nº
6.423, de 17 de junho de 1977. Este diploma legal estabeleceu que a correção,
em virtude de disposição legal ou estipulação de negócio jurídico, da expressão
monetária de obrigação pecuniária somente poderia ter por base a variação da
ORTN, com as exceções nele previstas.
3.
Consultem-se, entre outras, as Portarias MF 187/ 87, 200/87 e 300/87. A
Portaria n.° 187, de 18 de junho de 1987 (DOU de 19-06-87), regulou o ajuste de
preços de que trata o art. 15 do Dec.-lei nº 2.335/87, não se aplicando, porém,
aos contratos enumerados no art. 14 do Dec.-lei nº 2.335/87.
A
Portaria nº 200, de 02-07-87 (DOU de 03-07-87), regulamentou o reajuste de
contratos de fornecimentos, obras ou serviços (art. 14 do Dec.-lei nº
2.335/87), vinculados a cláusulas com periodicidade de reajuste mensal ou
sujeitos à atualização até a data do evento previsto nos contratos, realizados
ou executados durante e após o congelamento.
Examine-se
a Portaria nº 303, de 31-08-87 (DOU de 01-09-87). Este ato normativo indicou a
data de início da fase de flexibilização de preços e enunciou a taxa mensal de
variação da URP — Unidade de Referência de Preços (de setembro a novembro de
1987), instituída pelo Dec.-lei nº 2.335/87 (art. 3º), para fins de reajustes
de preços e salários. Vide, também, Dec.-lei nº 2.342/87, que alterou a redação
dos arts. 13 e 14 do Dec.-lei nº 2.335/87. Vide Port. MF 304, de 31-08-87,
sobre reajustamento de preços, inclusive aluguéis.
4.
O Projeto de Lei nº 571, do Deputado Luiz Roberto Ponte (ora na Câmara, na
Ordem do Dia, sob o nº 571-C com emendas recebidas no Senado e na Câmara),
estabelece a obrigatoriedade da incidência da correção monetária sobre as
importâncias pagas com atraso pela Administração Pública Direta e Indireta,
Fundações e Empresas sob o controle do Poder Público e suas subsidiárias,
relativas a salários e obrigações sociais, contratos de obras, serviços e
compras, a partir dos respectivos vencimentos contratuais ou legais,
aplicada até a data do efetivo pagamento, pro rata tempore.
A
Lei em vigor exige, nos contratos com Administração Pública, sua expressa
previsão, nos atos convocatórios ou de dispensa (ou inexigibilidade de
licitação), omitindo-se o Projeto acerca dessa tormentosa questão.
Esse
Projeto mereceu enérgica reprimenda do Deputado César Maia, argüindo sua
inconstitucionalidade. Critica a inexigibilidade de cláusula expressa de
indexação e, ainda, a autorização legal para repactuarem-se os contratos com a
Administração, após a publicação da lei (in O Estado de São Paulo, de 24
de novembro de 1989, p. 2 — Seção de Economia).
Brasília,
8 de fevereiro de 1990.
*
Advogado e consultor jurídico em
Brasília (DF), subprocurador-geral da Fazenda Nacional aposentado, editor da
Revista Jurídica "Consulex".
Disponível em: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3409
>. Acesso em: 01/11/06.