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Administração
Indireta
Carlos
Eduardo Guerra
1 Administração Indireta
1.1 Noção
A base da idéia da Administração Indireta encontra-se
no instituto da descentralização, que vem a ser a distribuição de competências
de uma para outra pessoa, física ou jurídica.
Nos próximos capítulos iremos desenvolver melhor o
tema. Agora, só afirmamos que a descentralização pode ser feita de várias
formas, com destaque a descentralização por serviços, que se verifica quando o
poder público (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) cria uma pessoa
jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a
execução de determinado serviço público, surgindo as entidades da Administração
Indireta.
A Administração Indireta, na análise de Hely Lopes
Meirelles, é o conjunto dos entes (entidades com personalidade jurídica)
que vinculados a um órgão da Administração Direta, prestam serviço público ou
de interesse público.
1.2 Divisão
São as seguintes as entidades da Administração
Indireta:
·
Autarquia
·
Empresa Pública
·
Sociedade de Economia
Mista
·
Fundação Pública
1.3 Características
As entidades da Administração Indireta possuem,
necessária e cumulativamente, as seguintes características:
·
personalidade
jurídica;
·
patrimônio próprio;
·
vinculação a órgãos
da Administração Direta.
1.4 Personalidade Jurídica Própria
Para que possam desenvolver suas atividades, as
entidades da administração indireta são dotadas de personalidade;
conseqüentemente, podem adquirir direitos e assumir obrigações por conta
própria, não necessitando, para tanto, das pessoas políticas.
1.5 Patrimônio Próprio
Em função da característica anterior, as entidades
possuem patrimônio próprio, distinto das pessoas políticas.
1.6 Vinculação aos Órgãos da Administração Direta
As entidades da Administração Indireta são vinculadas
aos órgãos da Administração Direta, com o objetivo principal de possibilitar a
verificação de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas com
a programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manutenção de sua
autonomia financeira, operacional e financeira, através dos meios de controle
estabelecido em lei.
Alguns denominam este controle de tutela, definida por
Maria Sylvia Zanella Di Pietro como a fiscalização que os órgãos
centrais das pessoas públicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios) exercem sobre as pessoas administrativas descentralizadas, nos
limites definidos em lei, para garantir a observância da legalidade e o
cumprimento de suas finalidades institucionais.
Não significa a tutela que os entes da Administração
Indireta estejam hierarquicamente subordinados à Administração Direta ocorrendo
apenas uma descentralização. A subordinação ocorre entre os órgãos da
Administração, denominando-se de hierarquia ou autotutela.
A autora estabelece diferenças sensíveis entre tutela
(vinculação) e hierarquia, conforme o quadro a seguir.
Tutela (Vinculação) |
Hierarquia (Autotutela) |
A tutela supõe a existência de duas pessoas jurídicas,
uma das quais exercendo controle sobre a outra (a pessoa política controla as
entidades da Administração Indireta). |
A hierarquia existe dentro de uma mesma pessoa
jurídica, quando, por exemplo, um Ministério controla seus próprios órgãos. |
A tutela não se presume, só existindo quando a lei a
estabelece. |
A hierarquia existe independentemente de previsão
legal, pois é inerente à organização administrativa. |
2 AUTARQUIA
2.1 Noção
A origem do vocábulo autarquia é grega, significando
qualidade do que se basta a si mesmo, autonomia, entidade autônoma.
A idéia da autarquia reside na necessidade da pessoa
política criar uma entidade autônoma (com capacidade de administrar-se com
relativa independência e não de maneira absoluta, visto que há a fiscalização
do ente criador) para a realização de atividade tipicamente pública, sendo uma
das formas de materialização da descentralização administrativa.
Nesta linha de pensamento, autarquias são entes
administrativos autônomos, criados por lei específica, com personalidade
jurídica de direito público interno, para a consecução de atividades típicas do
poder público, que requeiram, para uma melhor execução, gestão financeira e
administrativa descentralizada.
2.2 Características
As autarquias possuem as seguintes características:
·
personalidade
jurídica de direito público;
·
realização de
atividades especializadas (capacidade específica), em regra;
·
descentralização
administrativa e financeira;
·
criação por lei
específica.
2.3 Personalidade Jurídica de Direito Público
Tendo personalidade jurídica, as autarquias são
sujeitos de direito, ou seja, são de titulares de direitos e obrigações
próprios, distintos dos pertencentes ao ente político (União, Estado, Município
ou Distrito Federal) que as institui.
Submetem-se a regime jurídico de direito público
quanto à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios e sujeições, ou
melhor, apresentam as características das pessoas públicas, como por exemplo as
prerrogativas tributárias, o regime jurídico dos bens e as normas aplicadas aos
servidores.
Por tais razões, são classificadas como pessoas
jurídicas de direito público.
2.4 Capacidade Específica
Outra característica destas entidades é capacidade
específica, significando que as autarquias só podem desempenhar as atividades
para as quais foram instituídas, ficando, por conseguinte, impedidas de exercer
quaisquer outras atividades.
Como exceção a esta regra temos as autarquias
territoriais (os territórios), que são dotadas de capacidade genérica.
O atributo da capacidade específica é o denominado
comumente de princípio da especialidade ou especialização.
2.5 Descentralização Administrativa Financeira
As autarquias desempenham atividades tipicamente
públicas. O ente político "abre mão" do desempenho de determinado
serviço, criando entidades com personalidade jurídica (autarquias) apenas com o
objetivo de realizar tal serviço.
Por força de tal característica, as autarquias são
denominadas de serviços públicos descentralizados, serviços públicos
personalizados ou serviços estatais descentralizados.
2.6 Criação por Lei Específica
De acordo com a nova redação dada pela emenda
constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as
autarquias são criadas por lei específica. Para extingüi-las entretanto, faz-se
é necessária somente uma lei ordinária, não necessitando ser específica.
Se a União desejar criar dez autarquias, será
necessária a promulgação de dez leis ordinárias distintas. Caso pretenda
extingüí-las, bastará uma única lei.
3 EMPRESA PÚBLICA
3.1 Noção
A exploração da atividade econômica deve ser
realizada, em regra geral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal
atividade pode ser realizada diretamente pelo setor público, respeitado o
disposto no art. 173 da Constituição da República.
Por várias vezes o Poder Público institui entidades
para a realização de atividades típicas do setor privado, como a indústria, o
comércio e a bancária, regidas pelas mesmas normas da iniciativa privada.
Esses entes podem ser a empresa pública ou a sociedade
de economia mista. Neste tópico dedicaremos ao estudo da primeira.
As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito
privado criadas por autorização legislativa específica, com capital
exclusivamente público, para realizar atividades econômicas ou serviços
públicos de interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa
particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito.
3.2 Características
As empresas públicas possuem as seguintes
características:
·
personalidade
jurídica de direito privado;
·
capital
exclusivamente público;
·
realização, em regra,
de atividades econômicas;
·
revestimento de
qualquer forma admitida no Direito;
·
derrogações
(alterações parciais) do regime de direito privado
·
por normas de direito
público;
·
criação por
autorização legislativa específica.
3.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado
Por realizarem, em regra, atividades econômicas, o
art. 173 da Constituição da República estabelece que devem as empresas ter o
mesmo tratamento jurídico da iniciativa privada, inclusive no que tange às
obrigações tributárias e trabalhistas.
3.4 Capital Exclusivamente Público
A grande distinção entre a empresa pública e a
sociedade de economia mista está na distribuição do capital, pois na primeira
(empresa pública) só há capital público, ou seja, todo o capital pertence ao
poder público, inexistindo capital privado.
3.5 Atividades Econômicas
As empresas públicas não realizam atividades típicas
do poder público, mas sim atividades econômicas em que o Poder Público tenha
interesse próprio ou considere convenientes à coletividade.
Atualmente, admitem a doutrina e a jurisprudência que
as empresas públicas podem exercer serviços públicos, sendo tratadas, neste
caso, como concessionárias de serviço público, continuando a ser aplicado o
direito privado.
3.6 Qualquer Forma Admitida no Direito
As empresas públicas, de acordo com o Decreto-Lei
200/67, podem revestir-se de qualquer forma admitida no Direito, inclusive a
forma de Sociedade Anônima.
3.7 Derrogações do Regime de Direito Privado Por
Normas de Direito Público
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado,
não se aplica o Direito Privado integralmente às Empresas Públicas, pois são
entidades da Administração Pública algumas normas públicas são aplicadas a
estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitações e
concursos públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos
de forma remunerada.
3.8 Criação por Autorização Legislativa Específica
De acordo com a nova redação dada pela emenda
constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação
das empresas públicas necessita de autorização legislativa específica. Para
extingüi-las precisa-se apenas de uma autorização legislativa, não necessitando
ser específica.
3.9- Divisão das Empresas Públicas
As empresas públicas dividem-se em:
·
empresas públicas
unipessoais - são as que o capital pertence a uma só pessoa pública.
·
empresas públicas
pluripessoais - são as que o capital pertence a várias pessoas públicas.
4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
4.1 Noção
As sociedades de economia mista são as pessoas
jurídicas de direito privado, com a participação do Poder Público e de
particulares no seu capital, criadas para a realização de atividade econômica
de interesse coletivo, podendo, também, exercer serviços públicos.
São semelhantes à empresa pública, tendo como
diferenças básicas o fato do capital ser diversificado (capital público e
privado) e só podendo ter a forma de sociedade anônima.
Aspectos |
Empresa Pública |
Sociedade de Economia Mista |
Capital |
Capital exclusivamente público |
Parte do capital pertencente ao Poder Público e
outra parte ao setor privado, tendo, sempre, o controle público. |
Forma |
Qualquer forma admitida em Direito. |
Somente a forma de Sociedade Anônima. |
Competência |
De acordo com o art. 109 da CF, as causas de
interesse das empresas públicas federais serão julgadas na Justiça Federal,
com exceção das causas trabalhistas. |
As causas de interesse das sociedades de economia
mista federais serão julgadas na Justiça Estadual, com exceção das causas
trabalhistas. |
4.2 Características
As sociedades de economia mista possuem as seguintes
características:
·
personalidade
jurídica de direito privado;
·
capital público e
privado;
·
realização de
atividades econômicas;
·
revestimento da forma
de Sociedade Anônima;
·
detenção por parte do
Poder Público de no mínimo a maioria das ações com direito a voto;
·
derrogações
(alterações parciais) do regime de direito privado
·
por normas de direito
público;
·
criação por
autorização legislativa específica.
4.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado
Como as empresas públicas, as sociedades de economia
mista também possuem personalidade jurídica de direito privado.
4.4 Capital Público e Privado
Diferente da empresa pública, cujo capital pertence
exclusivamente ao Poder Público, na sociedade de economia mista é possível que
haja capital privado. Apenas deve ser destacado que o controle será público,
tendo o Estado a maioria absoluta das ações com direito a voto.
4.5 Atividades Econômicas
Da mesma forma que as empresas públicas, as sociedades
de economia mista também realizam atividades econômicas ou serviços públicos.
4.6 Forma de Sociedade Anônima
As sociedades de economia mista, por força de lei, são
regidas pela forma de sociedade anônima, diferente da empresa pública que pode
ter qualquer forma admitida em direito.
4.7 Derrogações do Regime de Direito Privado
Como às empresas públicas, não se aplica o regime de
direito privado na íntegra.
4.8 Criação por Autorização Legislativa Específica
De acordo com a nova redação dada pela emenda
constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação
das sociedades de economia mista será igual a das empresas públicas,
necessitando de autorização legislativa específica.
A extinção também será igual a da empresa pública, ou
seja, é preciso a autorização legislativa, não necessitando ser específica.
5 FUNDAÇÃO PÚBLICA
5.1 Noção
Existem dois tipos de fundação, uma regida pelo
Direito Público e outra por normas privadas. Preocuparemo-nos com as primeiras,
deixando as demais para o estudo do Direito Civil.
Em primeiro lugar, devemos definir fundação como sendo
a atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio, que a vontade humana
destina a uma finalidade social. Trata-se de um patrimônio com personalidade.
As fundações públicas são instituídas pelo poder
público, com, é claro, patrimônio público afetado a um fim público.
5.2 Características
As fundações públicas possuem as seguintes
características:
·
são criadas por
dotação patrimonial;
·
desempenham atividade
atribuída ao Estado no âmbito social;
·
sujeitam ao controle
ou tutela por parte da Administração Direta;
·
possuem personalidade
jurídica de direito público, em regra;
·
criação por
autorização legislativa específica.
5.3 Dotação Patrimonial
Como ensina a doutrina, a fundação pública vem a ser
um patrimônio dotado de personalidade jurídica, assim, para ser criada, é
necessária a dotação de um de conjunto de bens (patrimônio).
5.4 Atividade Social
O objetivo da fundação é a realização de atividade
social, educacional ou cultural, como saúde, educação, cultura, meio-ambiente e
assistência social.
5.5 Personalidade Jurídica de Direito Público
Com o advento da nova Constituição, como ensina Celso
Antônio Bandeira de Mello as fundações públicas passaram a ter o mesmo
tratamento jurídico das autarquias, sendo assim, classificadas como pessoas
jurídicas de direito público.
Entretanto, essa visão não é unânime, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles entende que a Fundação
Pública pode ser de Direito Público ou Privado conforme a lei instituidora.
No nosso entender a emenda nº 19 tendeu a dar razão a
esta última corrente, pois estabeleceu a criação da fundação pública de forma
semelhante a das empresas públicas.
5.6 Criação por Autorização Legislativa Específica
De acordo com a nova redação dada pela emenda
constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as
fundações públicas, como as empresas públicas e as sociedades de economia
mista, são criadas por autorização legislativa específica, entretanto para
extingüi-las é necessária apenas uma autorização legislativa, não necessitando
ser específica.
Disponível em: <http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_sub=5&page_id=455> Acesso em: 18 de Ago. 2006.