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A Responsabilidade Civil da Administração no Direito
Brasileiro
Vivian Aparecida Gravina
INTRODUÇÃO
Vamos tratar
nesse trabalho da responsabilidade civil da Administração no Direito
Brasileiro, seguindo a linha traçada no artigo 37, § 6º da Constituição
Federativa do Brasil. Esse dispositivo revela que o constituinte estabeleceu
para todas as entidades estatais e seus desmembramentos administrativos a
obrigação de indenizar o dano causado a terceiros por seus servidores,
independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão. Iremos tratar do
artigo 37, § 6º, das responsabilidades legislativas e judiciais e a
responsabilidade civil inserida no Código Civil disposto no artigo 15.
A
RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO NO DIREITO BRASILEIRO
O Direito
brasileiro oscilou entre as doutrinas subjetivas e objetivas da
responsabilidade civil da Administração.
Desde o
Império, os juristas mais avançados propugnavam pela adoção da responsabilidade
sem culpa, fundada na teoria do risco que se iniciava na França, mas
encontravam decidida oposição dos civilistas apegados à doutrina da culpa,
dominante no direito privado, porém inadequada para o direito público, como
demonstram os mais autorizados monografistas.
A Constituição
Federal Brasileira de 1988, prevê que as pessoas jurídicas de direito público
responderão pelos danos dos seus agentes.
A responsabilidade
civil das pessoas jurídicas de direito público baseia-se no risco
administrativo, tornando-se objetiva.
Essa
responsabilidade objetiva exige a concorrência dos seguintes requisitos:
- Ocorrência
do dano;
- Ação ou
omissão administrativa;
- Existência
de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa;
- Ausência de
causa excludente da responsabilidade estatal.
Podemos
definir que direito público é o destinado a disciplinar os interesses gerais da
coletividade.
Compete-se à
organização do Estado (Direito Constitucional), a disciplina de sua atividade
na consecução de seus fins políticos e financeiros, cuidando da hierarquia
entre seus órgãos, das relações com seus funcionários (Direito Administrativo),
a distribuição da justiça (Direito Judiciário) e a repressão dos delitos
(Direito Penal).
O artigo 12 do
Código de Processo Civil regula as representações em juízo das pessoas
jurídicas pública:
a) pessoas
jurídicas de direito público: a União, os Estados, o Distrito Federal e os
territórios serão representados por seu procurador (I); o município por seu
prefeito ou procurador (II); as autarquias e empresas públicas por quem os
respectivos estatutos designarem, ou não designando, por seus direitos (VI).
b) o princípio
da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite
o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do
Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias –
como o caso fortuito e a força maior – ou evidenciadoras de ocorrência de culpa
atribuível à própria vítima.
As
características básicas do preceito constitucional consagrador da
responsabilidade civil objetiva do poder público (C.F. § 6º do art. 37) são:
a) as pessoas
jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de
dolo ou culpa;
b) a obrigação
de reparar danos patrimoniais decorre de responsabilidade civil objetiva. Se o
Estado, por suas pessoas jurídicas de direito público ou pelas de direito
privado prestadoras de serviços públicos, causar danos ou prejuízos aos
indivíduos, deve reparar esses danos, indenizando-os, independentemente de ter
agido com dolo ou culpa;
c) os
requisitos configuradores da responsabilidade civil do Estado são: ocorrência
do dano; nexo causal entre o eventus dammi e a ação ou omissão do agente
público ou do prestador de serviço público; a oficialidade da conduta lesiva;
inexistência de causa excludente da responsabilidade civil do Estado;
d) No direito
brasileiro, a responsabilidade civil do Estado é objetiva, com base no risco
administrativo, que ao contrário de risco integral, admite abrandamentos.
Assim, a responsabilidade do Estado pode ser afastada no caso de força maior,
caso fortuito, ou ainda, se comprovada a culpa exclusiva da vítima;
e) Havendo
culpa exclusiva da vítima, ficará excluída a responsabilidade do Estado.
Entretanto, se a culpa for concorrente, a responsabilidade civil do Estado
deverá ser mitigada, repartindo-se o quantum da indenização.
f) A
responsabilidade civil do Estado não se confunde com as responsabilidades
criminais e com as responsabilidades administrativas dos agentes públicos, por
tratar-se de instâncias independentes. Assim, a absolvição do servidor no juízo
criminal não afastará a responsabilidade civil do Estado, se não ficar
comprovada culpa exclusiva da vítima;
g) A
indenização do dano deve abranger o que a vítima efetivamente perdeu, o que
dependeu, o que deixou de ganhar em conseqüência direta e imediata do ato
lesivo do poder público, ou seja, deverá ser indenizada nos danos emergentes e
nos lucros cessantes, bem como honorários advocatícios, correção monetária e
juros de mora, se houver atraso no pagamento. Além disso, nos termos do art.
5º, V, da Constituição Federal, será a indenização por danos morais;
h) A
Constituição Federal prevê ação regressiva contra o responsável nos casos de
dolo ou culpa.
O § 6º DO
ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA
O § 6º do art.
37 da Constituição brasileira seguiu a linha traçada nas constituições
anteriores, e, abandonando a privatística teoria subjetiva da culpa, orientou-se
pela doutrina do direito público e manteve a responsabilidade civil objetiva da
Administração, sob a modalidade do risco administrativo.
Não chegou,
porém aos extremos do risco integral. É o que se infere do texto constitucional
e tem sido admitido reiteradamente pela jurisprudência, com apoio na melhor
doutrina, como será exposto abaixo:
Art. 37, § 6º
O exame desse
dispositivo revela que o constituinte estabeleceu para todas as entidades
estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano
causado a terceiros por seus servidores, independentemente da prova de culpa no
cometimento da lesão.
Estabilizou,
assim, o princípio objetivo da responsabilidade sem culpa pela atuação lesiva
dos agentes públicos e seus delegados.
A Constituição
Federal atual utilizou o vocábulo agente, no sentido genérico de servidor
público, abrangendo, para fins de responsabilidade civil, todas as pessoas
incumbidas da realização de algum servidor público, em caráter permanente ou
transitório.
O que a
Constituição distingue é o dano causado pelos agentes da administração dos
danos ocasionados por atos de terceiros ou por fenômenos da natureza. No art.
37, § 6º, o legislador constituinte só cobriu o risco administrativo da atuação
ou inação dos servidores públicos; não responsabilizou objetivamente a
Administração por atos predatórios de terceiros, nem por fenômenos naturais que
causem danos aos particulares.
O dano causado
por obra pública gera para a Administração a mesma responsabilidade objetiva
estabelecida para os servidores públicos, por que, embora a obra seja um fato
administrativo, deriva sempre de um ato administrativo de quem ordena sua
execução.
O ARTIGO 15 DO
CÓDIGO CIVIL
O Código Civil
brasileiro, estabelece no art. 15 que as pessoas jurídicas de direito público
são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade
causem dano a terceiros procedendo de modo contrário ao direito ou faltando o
dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do
dano.
O art. 15 do
Código Civil nunca admitiu a responsabilidade sem culpa, exigindo sempre e em todos
os casos a demonstração desse elemento subjetivo para a responsabilização do
Estado.
RESPONSABILIDADES
POR ATOS LEGISLATIVOS E JUDICIAIS
O ato
legislativo típico, que é a lei, dificilmente poderá causar prejuízo
indenizável ao particular, por que, como norma abstrata e geral, atua sobre
toda a coletividade, em nome da soberania do Estado, que internamente, se
expressa no domínio eminente sobre todas as pessoas e bens existentes no
território nacional.
O ato judicial
típico, que é a sentença, enseja responsabilidade civil da Fazenda Pública,
como dispõe a Constituição Federal de 88, no seu art. 5º, LXXV.
Quanto aos
atos administrativos praticados por órgãos do Poder Judiciário e do poder
Legislativo, equiparam-se aos demais atos da Administração e, se lesivos,
empenham a responsabilidade civil objetiva da fazenda pública.
CONCLUSÃO
Concluímos que
para atos administrativos, a regra constitucional é a responsabilidade objetiva
da administração. Quanto aos atos legislativos e judiciais, a fazenda pública
só responderá mediante a comprovação de culpa manifesta na sua expedição, de
uma maneira ilegítima e lesiva. O art. 37 § 6º da Constituição brasileira
seguiu a linha traçada nas constituições anteriores e, abandonando a teoria
subjetiva da culpa. As empresas estatais ou empresas concessionárias de
serviços públicos respondem objetivamente pelos danos que seus empregados,
causarem a terceiros. O abuso no exercício das funções por parte do servidor
não exclui a responsabilidade objetiva da Administração.
BIBLIOGRAFIA
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional / Alexandre de
Moraes – 11ª Ed. São Paulo: Atlas, 2002.
CAHALI, Yussef Said. Código Processo Civil – Yussef Said
Cahali, 4ª Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro /
Helly Lopes Meirelles – 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
RODRIGUES, Silvio. Direito Civil / Silvio Rodrigues – 30ª
Ed. Parte Geral – São Paulo: Saraiva, 2000.
Retirado de: http://www.direitonet.com.br/doutrina/artigos/x/16/55/1655/