I
A deontologia do serviço público determina que os funcionários e agentes do Estado, no exercício das suas funções, estão exclusivamente ao serviço do interesse público, subordinados à Constituição e à lei, devendo ter uma conduta responsável e ética e actuar com justiça, imparcialidade e proporcionalidade, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (1).

II
Assim, MARCELLO CAETANO (2) entende que complemento da teoria da capacidade administrativa de emprego é o princípio de que só pode ser provido num cargo público o indivíduo que não exerça outra função pública ou privada que com ela seja incompatível.
MARCELLO CAETANO entende ainda que hoje pode dizer-se que no nosso Direito Administrativo vigora a regra de que cada funcionário só pode exercer um cargo público. A acumulação de funções públicas só por excepção é admitida. A proibição das acumulações resulta do próprio texto constitucional.
Tal como atrás ficou expresso, o nº 4 do artigo 269º da Constituição da República Portuguesa (CRP) estabelece que não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei, e o nº 5 do mesmo preceito constitucional estipula que a lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras actividades (3).

III
JOÃO ALFAIA (4) salienta que, no seguimento do que acima foi dito, os conceitos de acumulação de funções e de incompatibilidade das mesmas são, assim, por seu turno, complementares.
Nestes termos, continua JOÃO ALFAIA, a acumulação de funções verifica-se quando o funcionário ou agente desempenha, além das abrangidas no cargo correspondente ao lugar que ocupa, outras funções (públicas ou privadas). Tal acumulação - que pode ou não implicar a ocupação de outro lugar - abrange as modalidades seguintes:

1 - Acumulação de funções públicas.

A acumulação de funções públicas pode revestir-se de dois modos:
a) Simples acumulação de cargos (acumulação por inerência) - verifica-se este tipo de acumulação quando, por força da lei, um funcionário, ocupando apenas um lugar, exerce além do cargo respectivo um outro que a lei declara inerente.
A este segundo cargo - por não existir um lugar respectivo - não corresponde um vencimento fixo, mas poderá ser remunerado com uma gratificação, tal como está previsto na alínea c) do nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 110-A/81, de 14 de Maio (5).
b) Acumulação de lugares e de cargos - este outro tipo de acumulação verifica-se nos casos em que a lei permite a ocupação de um segundo lugar (e consequentemente o desempenho de um segundo cargo), tais como de carência de pessoal devidamente habilitado ou de complementaridade de actividades (6).

2 - Acumulação de funções públicas e privadas.

A acumulação de funções públicas e privadas verifica-se quando um funcionário ou agente, além do cargo respectivo, exerce actividades privadas, com ou sem carácter profissional.
Do nº 5 do artigo 269º da CRP, já citado, segundo o qual "a lei determina as incompatibilidades entre o exercício de emprego ou cargos públicos e o de outra actividades", resulta que, em princípio, tal acumulação é permitida, constituindo a incompatibilidade a excepção (contrariamente ao que sucede com a acumulação de funções públicas).

3 - Incompatibilidades.

Segundo MARCELLO CAETANO (7), chama-se incompatibilidade à impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por indivíduo que exerça determinadas actividades ou se encontre em alguma das situações, públicas ou particulares, enumeradas pela lei.
De acordo com JOÃO ALFAIA, as incompatibilidades - que geram, em relação aos funcionários ou agentes, por elas atingidas, deveres negativos, ou seja a omissão de preenchimento de novo lugar ou desempenho de outras funções - constituem, assim, um limite em relação à matéria das acumulações. Isto é, a acumulação só poderá verificar-se quando não há incompatibilidade ou esta pode ser removida; logo que haja incompatibilidade ou ela não possa ser removida, não poderá haver acumulação.
As incompatibilidades, como já resulta do que foi exposto, constituem a regra em relação à acumulação de funções públicas; e a excepção, quanto à acumulação de funções públicas com actividades privadas.
As incompatibilidades podem classificar-se nos tipos seguintes:
a) Incompatibilidades absolutas - são absolutas as incompatibilidades irremovíveis, aquelas em relação às quais é impossível obter autorização que as elimine. Estão neste caso as incompatibilidades legais (ou seja, as fixadas na lei) e as incompatibilidades naturais (as que resultam da impossibilidade no tempo - isto é, adentro do mesmo horário - ou no espaço - isto é, em localidades diferentes - de exercer mais de uma função ou de ocupar mais de um lugar);
b) Incompatibilidades relativas - são relativas as incompatibilidades que são susceptíveis de ser removidas através de autorização da entidade competente.
A violação das normas sobre incompatibilidades, constitui infracção disciplinar nos termos seguintes:
a) O exercício de actividades privadas sem prévia participação ou autorização (quando tal seja obrigatório) do superior hierárquico - é punida com pena de suspensão de 20 a 120 dias (alínea c) do nº 1 combinada com o nº 2 do artigo 24º do Estatuto Disciplinar) (8);
b) A acumulação de lugares públicos fora dos casos previstos na lei ou no exercício, por si ou por interposta pessoa, de actividades privadas depois de ter sido reconhecida, em despacho fundamentado do dirigente do serviço, a incompatibilidade entre essa actividade e os deveres legalmente estabelecidos - é punida com a pena de inactividade (alínea d) do nº 2 do artigo 25º do Estatuto Disciplinar) ou com as penas de aposentação compulsiva ou de demissão, no caso de reincidência (alínea e) do nº 2 do artigo 26º do mesmo Estatuto Disciplinar).
MARCELLO CAETANO (9) adianta outra classificação de incompatibilidades, em incompatibilidade de cargos e incompatibilidade de exercício ou impedimentos. Assim, uma pessoa não pode ser Ministro e continuar a ser titular de algum dos cargos enumerado na lei, tendo, portanto, de se demitir deles; mas sendo funcionário, conserva o seu lugar e apenas, enquanto for Ministro, fica impedido de fazê-lo.
No caso, por exemplo, de um funcionário ter sido nomeado para um dos cargos dirigentes previstos na Lei nº 49/99, de 22 de Junho (10), e se, entretanto, vier a ser nomeado para adjunto do gabinete de um membro do Governo, nos termos previstos no Decreto-Lei nº 262/88, de 23 de Julho (11), o exercício da primeira das funções referidas fica suspenso, enquanto durar o segundo, de acordo com a alínea b) do nº 1 do artigo 19º da Lei nº 49/99, de 22 de Junho.

IV
O Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, em conformidade com o já referido preceito constitucional, vem estabelecer, no nº 1 do artigo 12º, que o exercício de funções públicas é norteado pelo princípio da exclusividade e, assim, a acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública não é permitida.
Como excepção da regra geral acima exposta, o diploma, no nº 2 daquele preceito, apresenta as situações em que será possível permitir a acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública, quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público:
a) Inerência de funções;
b) Actividades de carácter ocasional que possam ser consideradas como complemento da actividade principal;
c) Actividades docentes em estabelecimentos de ensino cujo horário seja compatível com o exercício dos cargos.
As actividades que ocasionam incompatibilidades com o exercício de funções na Administração Pública são as seguintes (nº 3 do artigo em apreço):
a) As que se sejam consideradas incompatíveis por lei;
b) As que tenham um horário total ou parcialmente coincidentes com o exercício da função pública;
c) As que sejam susceptíveis de comprometer a imparcialidade exigida pelo interesse público no exercício de funções públicas.
Nos termos da lei, dependem de autorização a acumulação de cargos ou lugares na Administração Pública, bem como o exercício de outras actividades pelos funcionários e agentes do Estado (nº 4 do artigo acima mencionado).

V
O Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro (12), no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo anteriormente citado Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, define as regras específicas para a acumulação de funções em capítulo próprio, o V, exactamente com essa epígrafe.
Este diploma vem distinguir claramente os regimes de acumulação de funções públicas e de acumulação de funções públicas e privadas.

1 - Acumulação de funções públicas (artigo 31º).

É confirmada, no nº 1, a regra geral relativa à não permissão de acumulação de funções ou cargos públicos remunerados, salvo quando devidamente fundamentada em motivo de interesse público e nos termos que se seguem.
Há lugar à acumulação de funções ou cargos públicos nos seguintes casos (nos 2, 4 e 5):
a) Inerências;
b) Actividades de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos, dependente de despacho de autorização do membro do Governo competente;
c) Actividades de carácter ocasional e temporário que possam ser consideradas complemento do cargo ou função, dependente de despacho de autorização do membro do Governo competente;
d) Actividades docentes, não podendo o respectivo horário ultrapassar o limite a fixar em despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação, está dependente de despacho de autorização do membro do Governo competente e, ainda, de requerimento do interessado, só podendo ser autorizada se o horário a praticar como docente for compatível com o que competir ao cargo ou função principal.
Permite-se a acumulação de cargos públicos não remunerados quando fundamentada em motivo de interesse público (nº 6), embora não se estabeleça a quem compete a respectiva autorização e em que termos.
A regra geral atrás referida não é aplicável às remunerações provenientes de (nº 3):
a) Criação artística e literária, realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras de idêntica natureza;
b) Participação em comissões ou grupos de trabalho, quando criados por resolução ou deliberação do Conselho de Ministros;
c) Participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros órgãos colegiais, quando previstos na lei e no exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos.

2 - Acumulação de funções públicas e privadas (artigo 32º).

A regra geral baseia-se no princípio em que o exercício em acumulação de actividades privadas carece de autorização prévia do membro do Governo competente, a qual pode ser delegada no dirigente máximo do serviço (nº 1).
A regra geral não abrange a criação artística e literária e a realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza (nº 2).
A autorização supramencionada só pode ser concedida se se verificarem as seguintes condições (nº 3):
a) Se a actividade a acumular não for legalmente considerada incompatível;
b) Se os horários a praticar não forem total ou parcialmente coincidentes;
c) Se não ficarem comprometidas a isenção e a imparcialidade do funcionário ou agente no desempenho de funções;
d) Se não houver prejuízo para o interesse público e para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Finalmente, no nº 4, estabelece a lei que a recusa de autorização para o desempenho de funções públicas em acumulação com actividades privadas carece de fundamentação, nos termos gerais.
No Código do Procedimento Administrativo, reitera-se a dependência de aprovação ou autorização de órgão administrativo para a acumulação de funções públicas e privadas, quando naquele Código se trata as regras do deferimento tácito (alínea g) do nº 3 do artigo 108º).

VI
O regime de incompatibilidades do pessoal dos gabinetes foi estabelecido no Decreto-Lei nº 196/93, de 27 de Maio.
É referido, no artigo 1º, que este regime se aplica aos titulares de cargos cuja nomeação, assente no princípio da livre designação, se fundamente por lei em razão de especial confiança e que exerçam funções de maior responsabilidade, de modo a garantir a inexistência de conflitos de interesses.
O actual regime tem os seguintes destinatários (artigo 2º):
a) Os titulares dos cargos que compõem o Gabinete do Presidente da República e a respectiva Casa Civil, o Gabinete do Presidente da Assembleia da República e os gabinetes de apoio aos grupos parlamentares, o Gabinete do Primeiro-Ministro, os Gabinetes dos membros do Governo, os Gabinetes dos Ministros da República para as Regiões Autónomas, os gabinetes dos membros dos Governos regionais, os gabinetes dos governadores e vice-governadores civis e os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais;
b) Aos titulares de cargos equiparados a qualquer dos referidos na alínea anterior.
As actividades consideradas incompatíveis com a titularidade dos supracitados cargos são as seguintes (nº 1 do artigo 3º):
a) O exercício de quaisquer outras actividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não, salvo as que derivem do exercício do próprio cargo;
b) O exercício de funções executivas em órgãos de empresas públicas, de sociedades de capitais maioritariamente públicos ou concessionárias de serviços públicos, instituições de crédito ou parabancárias, seguradoras, sociedades imobiliárias ou de quaisquer outras pessoas colectivas intervenientes em contratos com o Estado e demais entes de direito público;
c) O exercício de direitos sociais relativos a participações correspondentes a mais de 10% no capital de sociedades que participem em concursos públicos de fornecimento de bens ou serviços e em contratos com o Estado e outras pessoas colectivas de direito público.
Consideram-se excepção ao anteriormente exposto, quando autorizadas por despacho de nomeação, as seguintes actividades (nº 2 daquele preceito):
a) As actividades docentes em instituições de ensino superior, nos termos da legislação em vigor;
b) As actividades compreendidas na respectiva especialidade profissional prestadas, sem carácter de permanência, a entes não pertencentes ao sector de actividade pelo qual é responsável o titular do departamento governamental em causa.
A fim de se controlar o cumprimento das anteriores disposições legais sobre incompatibilidades, estabelece-se, no nº 1 do artigo 4º do presente diploma, que o pessoal contratado, destacado ou requisitado para desempenho de funções de assessoria ou conselho técnico aos titulares dos cargos políticos e altos cargos públicos, referidos no artigo 2º, deve apresentar, no momento de início de funções, uma declaração de inexistência de conflitos de interesses, a qual será válida para o período em que as mesmas forem exercidas.
As consequências para o não cumprimento das disposições contidas nos artigos 3º e 4º são as que seguem:
a) A violação do disposto no artigo 3º ou no nº 3 do artigo 4º determina a demissão do cargo em que o infractor esteja investido (nº 1 do artigo 5º do presente diploma);
b) O incumprimento dos disposto nos nos 1 e 2 do artigo 4º ou a falta de veracidade da declaração aí prevista determina a imediata cessação de funções e a reposição de todas as importâncias desde então recebidas.

(1) Cfr. artigo 4º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, o qual estabelece princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da Função Pública.
(2) V. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição (3ª reimpressão), Tomo II, Livraria Almedina, Coimbra, 1986, págs. 719 e 720.
(3) De acordo com a anotação IX a este artigo, de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, "da proibição de acumulação de empregos ou cargos públicos - que constava já da Constituição de 1933 (artigo 27º) - decorre que cada funcionário ou agente do Estado e demais entidades públicas só pode, em princípio, ocupar um lugar, e exercer um cargo público" e na anotação X, "a prescrição do nº 5 traduz uma imposição legiferante de estabelecimento de incompatibilidades, de modo a garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração mas também o princípio da eficiência (boa administração). Trata-se de impedir o exercício de actividades privadas que, pela sua natureza ou pelo empenhamento que exijam, possam conflituar com a dedicação ao interesse público ou com o próprio cumprimento dos horários e tarefas da função pública" (in Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, págs. 943 e 948).
(4) Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Vol. I, Livraria Almedina Coimbra, 1985, págs. 168 a 172.
(5) Este diploma veio regular os vencimentos e as gratificações na Administração Pública e, actualmente, estão em vigor os seguintes preceitos: do Capítulo I (vencimentos, gratificações e pensões), na Secção I (vencimentos) o nº 1 do artigo 5º, na Secção II (gratificações que constituem única forma de remuneração) as alíneas b) e c) do nº 1 e os nos 2 e 3, todos do artigo 6º, e do Capítulo V (disposições finais e transitórias) o artigo 25º, o nº 3 do artigo 26º e o artigo 35º.
(6) Na anotação, JOÃO ALFAIA defende a posição, a qual subscrevemos, de que "a lei utiliza o conceito de lugar público em duas excepções distintas - a restrita ao lugar ocupado em regime de direito público e a que abrange os lugares de todas as pessoas colectivas de direito público, independentemente da natureza jurídica da relação de emprego respectiva.
Julgamos que é precisamente nesta última acepção - que excede o âmbito dos lugares preenchidos através de relações jurídicas de emprego público - que deverá ser entendido o princípio constitucional que nos estamos a referir.
Efectivamente, a «ratio legis» é a de evitar a pluralidade de emprego na Administração Pública - ou, mais rigorosamente, nas pessoas colectivas de direito público - não só pela dispersão de esforços que daí resulta como, ainda, pelo prejuízo que causa a terceiros, pois haverá, assim, menos empregos disponíveis. Ora, tal motivo determinante existe obviamente tanto em relação a lugares ocupados em regime de direito público como em regime de direito privado".
(7) Ob. cit. na nota 2, pág. 721.
(8) O Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro.
(9) Ob. cit. na nota 2, pág. 722.
(10) Aprova o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública.
(11) Estabelece a composição orgânica e os regimes do pessoal dos gabinetes ministeriais.
(12) Este diploma vem definir as regras relativas à constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Função Pública.

A fim de regular o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, foi publicada a Lei nº 64/93, de 26 de Agosto (1) (2).
Para os devidos efeitos, considera-se abrangido o exercício de funções pelos titulares dos órgãos de soberania e por titulares de outros cargos políticos, que são os seguintes (nos 1 e 2 do artigo 1º) (3):
a) Os Ministros da República para as Regiões Autónomas;
b) Os membros dos Governos Regionais;
c) O Provedor de Justiça;
d) O governador e vice-governador civil;
e) O presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais;
f) Deputado ao Parlamento Europeu.
Para além dos titulares de cargos acima mencionados, o presente regime de incompatibilidades aplica-se ainda aos titulares de altos cargos públicos e equiparados, que são os que seguem (artigo 2º e nº 1 do artigo 3º):
a) O presidente do conselho de administração de empresa pública e de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, qualquer que seja o modo da sua designação;
b) Gestor público e membro do conselho de administração de sociedades anónimas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, designada por entidade pública, desde que exerçam funções executivas;
c) O membro em regime de permanência e a tempo inteiro da entidade pública independente prevista na Constituição ou na lei.
Estabelece-se, no nº 1 do artigo 4º, o regime de exclusividade para o exercício de funções dos titulares dos cargos anteriormente previstos, tendo em atenção o disposto no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República e o regime instituído para os autarcas a tempo parcial (4), considerando-se incompatível a titularidade daqueles cargos com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos (nº 2 daquele artigo), com excepção das funções ou das actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência (nº 3 do citado artigo).
O regime a aplicar após cessação de funções vem definido nos nos 1 e 2 do artigo 5º e estabelece para os titulares de órgãos de soberania e titulares de cargos políticos a impossibilidade de exercerem, por um período de três anos contado da data da cessação das respectivas funções, cargos em empresas privadas que prossigam actividades no sector por eles directamente tutelado, desde que, no período do respectivo mandato, tenham sido objecto de operações de privatização ou tenham beneficiado de incentivos financeiros ou de sistemas de incentivos e benefícios fiscais de natureza contratual, exceptuando-se a situação de regresso à empresa ou actividade exercida à data da investidura no cargo.
A infracção ao previsto no citado artigo 5º determina a inibição para o exercício de funções de altos cargos políticos e de altos cargos públicos por um período de três anos, de acordo com o nº 4 do artigo 13º.
No artigo 7º estão previstos o regime geral e as excepções.
A regra determina que a titularidade de altos cargos públicos implica a incompatibilidade com quaisquer outras funções remuneradas (nº 1).
As excepções são as seguintes (nos 2, 3 e 4):
a) As actividades de docência no ensino superior e de investigação, bem como as inerências a título gratuito;
b) Os titulares de altos cargos públicos em sociedades anónimas de capitais majoritária ou exclusivamente públicos podem requerer que lhes seja levantada a incompatibilidade, solicitando autorização para o exercício de actividades especificadamente discriminadas às entidades que os designaram, devendo estas situações ser fundamentadamente autorizadas pela assembleia geral da empresa, devendo a acta, nessa parte, ser publicada na 2ª Série do Diário da República.
A infracção ao anteriormente disposto constitui causa de destituição judicial, a qual compete aos tribunais administrativos, nos termos dos nos 2 e 3 do artigo 13º.
Na Assembleia da República, nos termos do artigo 7º-A, é criado um registo de interesses (5), o qual compreende os registos relativos aos Deputados à Assembleia da República e aos membros do Governo, sendo aquele público e pode ser consultado por quem o solicitar (nos 1, 3 e 5).
O registo de interesses consiste na inscrição, em livro próprio, de todas as actividades susceptíveis de gerarem incompatibilidades ou impedimentos e quaisquer actos que possam proporcionar proveitos financeiros ou conflitos de interesses, podendo ser inscritos, em especial, os seguintes factos (nos 2 e 4):
a) Actividades públicas ou privadas, nelas se incluindo actividades comerciais ou empresariais e, bem assim, o exercício de profissão liberal;
b) Desempenho de cargos sociais, ainda que a título gratuito;
c) Apoios ou benefícios financeiros ou materiais recebidos para o exercício das actividades respectivas, designadamente de entidades estrangeiras;
d) Entidades a que sejam prestados serviços remunerados de qualquer natureza;
e) Sociedades em cujo capital o titular, por si, pelo cônjuge ou pelos filhos, disponha de capital.
Os impedimentos aplicáveis a sociedades estão vertidos no artigo 8º nos seguintes termos:
a) As empresas cujo capital seja detido numa percentagem superior a 10% por um titular de órgão de soberania ou titular de cargo político, ou por alto cargo público, ficam impedidas de participar em concursos de fornecimento de bens ou serviços, no exercício de actividades de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas públicas;
b) As empresas de cujo capital, em igual percentagem, seja titular o seu cônjuge, não separado de pessoas e bens, os seus ascendentes e descendentes em qualquer grau e os colaterais até ao 2º grau, bem como aquele que com ele viva nas condições do artigo 2020º do Código Civil (6);
c) As empresas em cujo capital o titular do órgão ou cargo detenha, directa ou indirectamente, por si ou conjuntamente com os familiares referidos na alínea anterior, uma participação não inferior a 10%.
Os titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos estão, igualmente, impedidos de servir de árbitro ou de perito, a título gratuito ou remunerado, em qualquer processo em que seja parte o Estado e demais pessoas colectivas públicas, mantendo-se o referido impedimento até ao termo do prazo de um ano após a respectiva cessação de funções (artigo 9º).
Com a epígrafe - actividades anteriores -, o artigo 9º-A estabelece que, sem prejuízo da aplicabilidade das disposições adequadas do Código do Procedimento Administrativo, os titulares de órgãos de soberania, de cargos políticos ou de altos cargos públicos, que nos últimos três anos anteriores à data de investidura no cargo, tenham detido, nos termos do artigo 8º, a percentagem de capital em empresas neles referida ou tenham integrado corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos não podem intervir nos seguintes procedimentos (nº 1 do artigo 9º-A):
a) Em concursos de fornecimentos de bens ou serviços ao Estado e demais pessoas colectivas públicas aos quais aquelas empresas e pessoas colectivas sejam candidatos;
b) Em contratos do Estado e demais pessoas colectivas públicas com elas celebrados;
c) Em quaisquer outros procedimentos administrativos, em que aquelas empresas e pessoas colectivas intervenham, susceptíveis de gerar dúvidas sobre a isenção ou rectidão da conduta dos referidos titulares, designadamente nos de concessão ou modificação de autorizações ou licenças, de actos de expropriação, de concessão de benefícios de conteúdo patrimonial e de doação de bens.
O impedimento previsto no nº 1 não se verifica nos casos em que a referida participação em cargos sociais das pessoas colectivas tenha ocorrido por designação do Estado ou de outra pessoa colectiva pública (nº 2 do artigo 9º-A).
A infracção ao anteriormente disposto constitui causa de destituição judicial, a qual compete aos tribunais administrativos, nos termos dos nos 2 e 3 do artigo 13º.
A fiscalização das medidas implementadas pela presente lei é feita por dois meios.

1 - Tribunal Constitucional (artigo 10º).

Os titulares de cargos políticos devem depositar no Tribunal Constitucional, nos 60 dias posteriores à data da tomada de posse, declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos, donde conste a enumeração de todos os cargos, funções e actividades profissionais exercidos pelo declarante, bem como de quaisquer participações iniciais detidas pelo mesmo, competindo àquele Tribunal proceder à análise, fiscalização e sancionamento das declarações dos titulares de cargos políticos (nos 1 e 2).
Em caso de não apresentação daquela declaração, as entidades competentes para o seu depósito notificarão o titular do cargo a que se aplica a presente lei para a apresentar no prazo de 30 dias, sob pena de, em caso de incumprimento culposo, incorrer em declaração de perda do mandato, demissão ou destituição judicial, devendo os serviços competentes comunicar ao Tribunal Constitucional a data de início de funções do titular do cargo (nos 1 e 2 do artigo 12º).
A infracção ao disposto nos artigos 4º, 8º e 9º-A implica as seguintes sanções (nº 3):
a) Para os titulares de cargos electivos, com a excepção do Presidente da República, a perda do respectivo mandato;
b) Para os titulares de cargos de natureza não electiva, com excepção do Primeiro-Ministro, a demissão.

2 - Procuradoria-Geral da República (artigo 11º).

Os titulares de altos cargos públicos devem depositar na Procuradoria-Geral da República, nos 60 dias posteriores à tomada de posse, declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos, donde constem todos os elementos necessários à verificação do cumprimento do disposto na presente lei, incluindo os referidos no nº 1 do artigo 10º (nº 1).
Em caso de não apresentação daquela declaração, as entidades competentes para o seu depósito notificarão o titular do cargo a que se aplica a presente lei para a apresentar no prazo de 30 dias, sob pena de, em caso de incumprimento culposo, incorrer em declaração de perda do mandato, demissão ou destituição judicial, devendo os serviços competentes comunicar à Procuradoria-Geral da República a data de início de funções do titular do cargo (nos 1 e 2 do artigo 12º).
A Procuradoria-Geral da República pode solicitar a clarificação do conteúdo das declarações aos depositários no caso de dúvidas sugeridas pelo texto, determinando, o não esclarecimento das dúvidas ou o esclarecimento insuficiente, a participação aos órgãos competentes para verificação e sancionamento das infracções (nos 2 e 3).
A Procuradoria-Geral da República procede ainda à apreciação da regularidade formal das declarações e da observância do prazo de entrega, participando aos órgãos competentes para a verificação e sancionamento das irregularidades ou a não observância do prazo (nº 4).
Quanto ao regime de nulidade e inibições, prevê a presente lei, no artigo 14º, que a infracção ao disposto nos artigos 8º, 9º e 9º-A determina a nulidade dos actos praticados e, no caso do nº 2 do artigo 9º, a inibição para o exercício de funções em altos cargos públicos pelo período de três anos.

II

Em relação aos titulares de altos cargos públicos ou equiparados, a Lei nº 12/96, de 18 de Abril, revogou o nº 2 do artigo 3º da acima citada Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, estabelecendo, no nº 1 do artigo 1º, que os presidentes, vice-presidentes e vogais da direcção de instituto público, fundação pública ou estabelecimento público, bem como os directores-gerais e subdirectores-gerais e aqueles cujo estatuto lhes seja equiparado em razão da natureza das suas funções, exercem os cargos em regime de exclusividade, independentemente da sua forma de provimento ou designação.
Este regime de exclusividade implica a incompatibilidade dos cargos aí referidos com (nº 2 daquele artigo):
a) Quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não;
b) A integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos ou a participação remunerada em órgãos de outras pessoas colectivas.
As excepções ao regime supramencionado são as seguintes (nº 1 do artigo 2º):
a) As actividades de docência no ensino superior, bem como as actividades de investigação, não podendo o horário em tempo parcial ultrapassar um limite a fixar por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Educação;
b) As actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência;
c) A participação não remunerada quer em comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstas na lei e no exercício de fiscalização ou controlo do uso de dinheiros públicos;
d) As actividades ao abrigo do artigo 32º do Decreto-lei nº 73/90, de 6 de Março (7), e do artigo único do Decreto Regulamentar nº 46/91, de 12 de Setembro (8).
Os titulares de altos cargos públicos atrás referidos poderão auferir remunerações provenientes de (nº 2 daquele artigo):
a) Direitos de autor;
b) Realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza.

III

Julgamos ser, também, relevante referir o disposto no Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública, aprovado pela Lei nº 49/99, de 22 de Junho, sobre esta matéria de acumulação de funções e de incompatibilidades, nomeadamente no que respeita ao regime de exclusividade atrás exposto.
O nº 1 do artigo 22º da lei referida estabelece que o pessoal dirigente exerce funções em regime de exclusividade, não sendo permitido, durante a vigência da comissão de serviço, o exercício de outros cargos ou funções públicas remuneradas, salvo os que resultem de inerências ou de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos e, bem assim, do exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos, sem prejuízo do disposto na supracitada Lei nº 12/96, de 18 de Abril.
Para além das excepções previstas no artigo 2º da lei nº 12/96, de 18 de Abril, não é abrangida pelo regime de exclusividade a remuneração proveniente de participação em comissões ou grupos de trabalho, quando criados por resolução ou deliberação do Conselho de Ministros (alínea d) do nº 2 do artigo 22º da Lei nº 49/99, de 22 de Junho).
Não é permitido o exercício de actividades privadas pelos titulares de cargos dirigentes, ainda que por interposta pessoa, excepto em casos devidamente fundamentados, autorizados pelo membro do Governo competente, o qual só será concedido desde que a mesma actividade não se mostre susceptível de comprometer ou interferir com a isenção exigida para o exercício dos mencionados cargos (nº 3 do citado artigo 22º).
A violação do disposto neste artigo 22º do Estatuto do Pessoal Dirigente constitui fundamento para dar por finda a comissão de serviço, nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 20º (9).
Refiram-se, a título de exemplos, tendo em conta o regime de exclusividade e o de incompatibilidades, as leis orgânicas dos três institutos públicos da Administração Pública da área do desporto, Instituto Nacional do Desporto, Centro de Estudos e Formação Desportiva e Complexo de Apoio às Actividades Desportivas (10), prevêem que, nos termos do artigo 1º da Lei nº 12/96, de 18 de Abril, é vedado ao pessoal dirigente que presta serviço naqueles organismos fazer parte dos corpos gerentes das federações, associações ou clubes desportivos, bem como da Confederação do Desporto de Portugal ou do Comité Olímpico de Portugal, com a particularidade de, no que respeita ao primeiro dos citados institutos, aquele impedimento abranger todo o pessoal que aí presta serviço.

IV

Com a publicação do Decreto-Lei nº 413/93, de 23 de Dezembro, nos termos do respectivo preâmbulo, pretendeu-se assegurar "um maior rigor na aplicação de regras de dignidade e transparência na actividade de todos os que estão ao serviço da Administração Pública, contribuindo-se decisivamente para uma melhor imagem e qualidade dos serviços que a mesma presta à comunidade".
O diploma é direccionado para os funcionários e agentes da administração central, regional e local, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos (artigo 1º).
O regime instituído estabelece as seguintes regras para os titulares de órgãos, funcionários e agentes (artigo 2º):
a) Não podem desenvolver, por si ou por interposta pessoa, a título remunerado, em regime de trabalho autónomo ou de trabalho subordinado, actividades privadas concorrentes ou similares com as funções que exercem na Administração Pública e que com estas sejam conflituantes, considerando-se, neste contexto, as actividades que, tendo conteúdo idêntico ao das funções públicas concretamente exercidas pelo titular de órgão, funcionário ou agente sejam desenvolvidas de forma permanente ou habitual e se dirijam ao mesmo círculo de destinatários;
b) Não podem prestar a terceiros, por si ou por interposta pessoa, em regime de trabalho autónomo ou de trabalho subordinado, serviços no âmbito do estudo, preparação ou financiamento de projectos, candidaturas e requerimentos que devam ser submetidos à sua apreciação ou decisão ou à de órgãos ou serviços colocados na sua dependência ou sob a sua directa influência (artigo 3º);
c) Não podem beneficiar, pessoal e indevidamente, de actos ou tomar parte em contratos em cujo processo de formação intervenham órgãos ou serviços colocados na sua directa dependência ou sob a sua influência (artigo 4º).
Para os termos previstos nas alíneas imediatamente anteriores, consideram-se colocados na dependência ou sob directa influência do titular de órgão, funcionário ou agente os órgãos ou serviços que (artigo 5º):
a) Estejam sujeitos ao seu poder de direcção, de superintendência ou disciplinar;
b) Exerçam poderes por eles delegados ou subdelegados;
c) Tenham sido por eles instituídos, ou cujo titular tenha sido por ele nomeado, para o fim específico de intervir dos processos em causa;
d) Sejam integrados, no todo ou em parte, por pessoas por ele designadas a título não definitivo;
e) Cujo titular ou em que os sujeitos nele integrados tenham sido por ele promovidos ou classificados há menos de um ano;
f) Com ele colaborem, em situação de paridade hierárquica, no âmbito do mesmo serviço ou departamento.
De acordo com o nº 1 do artigo 6º, considera-se, ainda, no que respeita às situações previstas nos anteriores artigos 3º e 4º, equiparados ao interesse dos titulares de órgãos, funcionários e agentes os seguintes interesses:
a) Do seu cônjuge, não separado de pessoas e bens, dos ascendentes e descendentes em qualquer grau e dos colaterais até ao 2º grau, bem como daquele que com ele quem viva nas condições do artigo 2020º do Código Civil;
b) De sociedade em cujo capital detenha, directa ou indirectamente, por si mesmo ou conjuntamente com os familiares referidos na alínea anterior, uma participação não inferior a 10% nem superior a 50%.
Para efeitos do diploma em apreço, considera-se como interesse próprio do titular do órgão, funcionário ou agente, nos termos do nº 2 daquele preceito legal, o interesse de sociedade em cujo capital ele detenha, directa ou indirectamente, por si mesmo ou conjuntamente com os familiares referidos na alínea a) do anterior parágrafo, uma participação superior a 10%.
A competência para autorizar o exercício, pelos funcionários e agentes, de actividades privadas em acumulação com as respectivas funções públicas está prevista no artigo 7º, nos seguintes termos:
a) Na administração central, salvo disposição legal em contrário, é da competência dos membros do Governo, precedendo parecer fundamentado do dirigente máximo do serviço em causa, a qual só é delegável em membros do Governo (nos 1 e 2);
b) Na administração regional, aplica-se o ante riormente disposto, com as necessárias adaptações (nº 4);
c) Na administração local, as competências atrás previstas são exercidas pelo presidente da câmara ou pelo vereador em que forem delegadas (nº 5).
Em relação ao disposto na alínea a), compete aos dirigentes dos serviços verificar a existência de situações de acumulação não autorizadas e fiscalizar, em geral, o cumprimento das obrigações impostas pelo diploma em causa, constituindo fundamento de cessação da comissão de serviço daqueles dirigentes (nos 3 e 6):
a) A proposta de autorização de acumulação de funções quando o respectivo requerimento não seja acompanhado de elementos instrutórios adequados a demonstrar a inexistência de incompatibilidade;
b) A proposta de autorização de acumulação de funções públicas e privadas em face de elementos instrutórios que demonstrem a existência de uma incompatibilidade manifesta;
c) A omissão ou negligência graves na fiscalização de situações ilegais de acumulação.
Do referido requerimento, a apresentar para acumulação de funções públicas ou de funções públicas e privadas, ainda que a título gratuito, deve constar (artigo 8º):
a) O local de exercício da actividade a acumular;
b) O horário de trabalho a praticar;
c) A remuneração a auferir, se existir;
d) A indicação do carácter autónomo ou subordinado do trabalho a prestar e a descrição sucinta do seu conteúdo;
e) A fundamentação da inexistência de conflito entre as funções a desempenhar;
f) O compromisso de cessação imediata da actividade em acumulação no caso de ocorrência superveniente de conflito.
Nos termos do disposto no artigo 9º, os titulares de órgãos, funcionários e agentes devem comunicar ao superior hierárquico, antes de tomadas as decisões ou praticados os actos referidos nos artigos 3º e 4º deste diploma, a existência das situações de conflito de interesses que envolvam as pessoas ou entidades referidas no nº 1 do artigo 6º.
Os actos e contratos em que se verifique algumas das situações de conflito de interesses atrás descritas são anuláveis, de harmonia com o estabelecido no artigo 10º.
Em termos disciplinares, a violação das disposições que foram expostas pelos titulares de órgãos, funcionários e agentes determina a aplicação das seguintes penas (nº 1 do artigo 11º):
a) De inactividade, quando exercerem actividades privadas em infracção do disposto no artigo 2º ou quando, tratando-se de outras actividades, o façam sem autorização, sendo igualmente aplicável quando a autorização tenha sido concedida com base em informações ou elementos, apresentados pelo próprio requerente, que se revelem falsos ou incompletos (nº 2 do artigo 11º);
b) De inactividade ou de suspensão, respectivamente, quando prestarem a terceiros os serviços descritos no artigo 3º, no âmbito de processos que devam ser apreciados ou decididos por eles próprios ou pelos órgãos ou agentes referidos no artigo 5º;
c) De suspensão, quando tomarem interesse nos actos ou contratos a que se refere o artigo 4º;
d) De multa, quando não fizerem a comunica ção prevista no artigo 9º.
As penas acima estabelecidas estão sujeitas aos limites previstos no artigo 12º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro (nº 3 do artigo 11º).
A prática por pessoal dirigente de actos puníveis nos termos dos supracitados números do artigo 11º constitui, ainda, fundamento de cessação da respectiva comissão de serviço.

V

Jurisprudência
- Funcionários públicos. Gratificação por acumulação de funções. Vencimentos acessórios. Gratificação
- Procuradoria-Geral da República. Parecer nº 125/80, de 26/03/81
- Acumulação de cargos. Director de hospital. Director de serviços.
- Acórdão do S. T. A. de 11/02/1992; AP-DR, de 29/12/1995, pág. 265
- Acumulação de cargos. Cumulação de cargos públicos. Incompatibilidade. Pessoal dirigente.
- Acórdão do S. T. A. de 20/05/1997, pág. 31 134
- Acumulação de funções. Condição resolutiva. Prejuízo para o serviço. Fundamentação. Audiência e defesa.
- Acórdão do S. T. A.(P) de 17/03/1992; AP-DR, de 30/09/1994, pág. 153
- Autorização de acumulação de funções. Acto sob condição resolutiva. Revogação.
- Acórdão do S. T. A. de 04/03/1992; AP-DR, de 29/12/1995, pág.1549.

(1) No presente artigo já foram tomadas em consideração as alterações introduzidas pelas Leis nºs 39-B/94, de 27 de Dezembro, 28/95, de 18 de Agosto, e 42/96, de 31 de Agosto, nomeadamente, os artigos 1º, 2º, 4º, 6º, 8º e o artigo 7º-A, este aditado pela segunda lei referida, e o artigo 9º-A, aditado pela terceira lei citada.
(2) V., quanto ao esclarecimento de alguns conceitos expressos nesta Lei, a Directiva nº 4/2000, de 12/07/2000, da Procuradoria-Geral da República - Parecer nº 2/2000 - Incompatibilidades e impedimentos de titulares de altos cargos públicos. Fiscalização. Conceito de empresa pública.
A Directiva foi publicada no Diário da República, 2ª Série, nº 177, de 2 de Agosto de 2000.
(3) Já não se incluem no rol o Governador e Secretários Adjuntos de Macau.
(4) O regime para os autarcas vem estabelecido no artigo 6º desta Lei.
(5) A criação de um registo de interesses nas autarquias é facultativa, caso em que compete às assembleias autárquicas deliberar sobre a sua existência e regulamentar a respectiva composição, funcionamento e controlo (parte final do nº 1 do artigo 7º-A).
(6) O artigo 2020º do Código Civil respeita à união de facto.
(7) Este diploma aprova o regime das carreiras médicas.
(8) O Decreto Regulamentar veio permitir aos médicos membros dos conselhos de administração dos hospitais, mediante autorização do Ministro da Saúde, o exercício da actividade profissional regular.
(9) A alínea a) do nº 2 do artigo 20º do Estatuto do Pessoal Dirigente, dispõe o seguinte: "por despacho fundamentado do membro do Governo competente, nos casos de director-geral ou de subdirector-geral ou cargos equiparados, podendo tal fundamentação basear-se, nomeadamente, na não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação e na não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas quando consideradas essenciais para o cumprimento de política global do Governo".
(10) Aprovadas as leis orgânicas pelos Decretos-Leis nos 62/97, 63/97 e 64/97, todos de 26 de Março, respectivamente.

Justiça e Cidadania, Suplemento do Primeiro de Janeiro, 25-Jun-2001