AÇÃO
POPULAR
RÔMULO
RESENDE REIS
Advogado em Minas Gerais, Pós-graduando em Direito Processual Civil pelo CAD/UGV
01. NOTAS INTRODUTÓRIAS
O despotismo dos governantes, bem como os prejuízos causados
ao patrimônio público Estatal sempre preocuparam as sociedades em todas as
eras. Ultimamente, após a superação de
períodos históricos em que predominaram o absolutismo e o autoritarismo, a
maioria dos Estados Modernos procuraram criar mecanismos e meios para fiscalizar
e coibir estas lesões ao patrimônio público.
No Brasil não foi diferente, notadamente com o advento da
Constituição Federal de 1988, se implantaram vários mecanismos de controle e
fiscalização dos atos estatais. Como exemplo podemos citar o “Hábeas
Corpus”, “Hábeas Data”, Mandado de Segurança, Mandado de Injunção, Ação
Civil Público e o objeto de nosso estudo, a Ação Popular.
Embora já existisse em nosso ordenamento jurídico deste o
advento da Constituição de 1824, somente com a Lei 4.717/65 veio a ser
regulamentada. Sendo que a Constituição Federal de 1988 alargou seu campo de
atuação.
Neste trabalho abordaremos o tema levando em conta os aspectos históricos, formadores do
Instituto, analisando a Lei 4.717/65 à
luz da Constituição Federal de 1988.
Por fim, se fará uma singela análise do Direito Comparado.
02 – CONCEITO
Para melhor compreensão de qualquer instituto do Direito,
primeiramente cumpre conceituar e definir o mesmo. Quanto a Ação Popular, encontramos um bom conceito na doutrina da
Profa. Maria Sylvia Zanella di Pietro[1],
para a qual:
“Ação Popular é a ação civil pela qual qualquer cidadão
pode pleitear a invalidação de atos praticados pelo poder público ou entidades
de que participe, lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente, à moralidade
administrativa ou ao patrimônio histórico e cultural, bem como a condenação por
perdas e danos dos responsáveis pela lesão.”
Do conceito acima, de plano podemos extrair uma idéia
completa sobre o instituto, seus requisitos, legitimidade e objetivos. Os quais
serão estudados detalhadamente no decorrer do presente trabalho.
03 – HISTÓRICO
Conforme dito alhures,
desde quando o homem passou a viver em uma organização social, surgindo aí a figura do Estado. Sempre
perseguiu o controle e fiscalização do ato de seus governantes. Posto que os
abusos não são ocorrências recentes, infelizmente sempre aconteceram no curso
da conturbada História humana.
Embora tais meios de controle judicial sejam relativamente
recentes, tendo em vista os vários períodos de autoritarismo e monarquias
absolutas, o instituto da ação popular tem origem bem remota. Conforme aponta a
boa doutrina, tem suas raízes no Direito Romano.
Sobre a origem romana, Uadi Lammêgo Bulos[2],
nos esclarece:
“Desde Roma, a actio populare já era usada para a
proteção dos interesses transindividuais, particularmente os difusos, como
aqueles ligados ao culto à divindade, à liberdade de expressão e, também, ao
meio ambiente. As ações populares eram aceitas porque através delas o cidadão
perseguia fins altruístas, colimando defender bens e valores supremos das gens.
A maioria delas lograva a natureza penal. Muitas intentavam realizar uma
atividade de polícia, com vistas a instaurar um procedimento que hoje poderia
ser visto como sendo de índole contravencional. Outras, porém, se pareciam com
as modernas ações cominatórias e com interditos proibitórios”.
Vê-se então, que a preocupação com os bens públicos, e com a
criação de meios jurisdicionais próprios para defesa dos mesmos é antiga. A
Ação Popular já era utilizada deste os remotos tempos do Império Romano.
Há que se ressaltar também que na Inglaterra, berço do Hábeas
Corpus “, também encontramos reminiscências históricas a institutos que
visavam a, no dizer de José Arnaldo Vitagliano[3]a
“frear o absolutismo real”. Como exemplo, citados no texto em questão, podemos
destacar o “Case of Proclamations” de 1611, que impedia o rei de legislar sem o
Parlamento. O “Star Chamber”, de 1641, que sujeitava o rei às mesmas normas que
incidiam sobre os cidadãos, e várias outros.
No Brasil, a ação popular integrou nosso Ordenamento
Jurídico na Constituição de 1824. Embora de forma diferente da atual, posto que
tinha natureza penal, visando a coibir crimes de peculato, suborno, etc, tal
como previsto no art. 157 da citada Constituição.
A Constituição de 1891 se omitiu quanto a ação popular.
Sendo que a mesma foi novamente reintroduzida em nosso Ordenamento Jurídico,
nos moldes que a conhecemos hoje, com a Constituição de 1934. Entretanto, teve
vida efêmera, posto que a Constituição de 1937, novamente a aboliu.
Entretanto, a Constituição de 1946, com o advento do retorno
ao Regime Democrático, novamente instituiu a Ação Popular em nosso Direito.
Sendo que a mesma foi regulamentada pela Lei 4.717/65, ainda vigente.
A Constituição de 1967 tratou do assunto em seu art. 153, §
31, que assim dispunha: “Qualquer cidadão será parte legítima para propor
ação popular que vise a anular atos lesivos ao patrimônio de entidades
públicas.”
Com o advento da Constituição Democrática de 1988, que incorporou
ao Direito Brasileiro a plena tutela das liberdades, se ampliou sobremaneira o
campo de atuação da Ação Popular. Entre os direitos e garantias fundamentais,
no inc. LXXIII, do art. 5o , ficou plenamente garantido que: “
qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o estado participe, á
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e
do ônus da sucumbência.”
04 – OBJETO E FINALIDADE
O principal objetivo pleiteado com a
propositura da ação popular é o combate ao ato ilegal ou imoral, lesivo ao
patrimônio público. Tal como originariamente previsto na Lei 4.717/65.
Entretanto, com o advento da Constituição de 1988, o objeto da ação popular foi
sobremaneira ampliado. Atingindo não só o ato lesivo ao patrimônio público
somente, mas também todos os atos lesivos a moralidade administrativa, ao meio
ambiente, patrimônio histórico e cultural.
Portanto, temos que a ação popular em princípio visa a dois
objetivos máximos: a) anular o ato lesivo; b) restituir aos cofres públicos os
bens ou valores lesados e reparar o dano causado. Daí a Profa. Maria Sylvia
Zanella di Pietro[4] afirmar que
ser “dupla a natureza da ação, que é, ao mesmo tempo, constitutiva e
condenatória.” Posto que em princípio visa a desconstituir o ato lesivo,
com a conseqüente restituição ao stato quo ante do patrimônio lesado.
Quanto as lesões ao meio ambiente e patrimônios histórico e
cultural, a reparação logicamente
deverá levar em conta os danos causados. Restituindo-se quando possível o
patrimônio lesado ao estado anterior com a conseqüente reparação destes danos,
em favor do Estado, em caso de impossibilidade de reversão.
Outrossim, cumpre esclarecer que nem todos os atos estatais
estão sujeitos a ação popular. É incabível a ação popular contra lei, e ato
tipicamente judicial. Tendo em vista
que estes últimos já se encontram sujeitos ao controle mediante o duplo grau de
jurisdição, constitucionalmente previsto. Isto não significa que atos e
resoluções oriundas do Poder Judiciário, de caráter meramente administrativo
não estão sujeitas a ação popular. O que se exclui são os atos jurisdicionais típicos.
Conclui-se então, na esteira do entendimento de Carlos
Augusto Alcântara Machado[5],
que a ação popular cabe contra atos lesivos no plano “puramente
administrativo”. Independentemente do Poder de origem, ou seja, Legislativo,
Judiciário ou Executivo, dentro da legitimação prevista.
05 – LEGITIMIDADE
05.1 – Legitimidade Ativa
Encontramos a previsão do legitimado ativo para ação popular
logo no Art. 1o da Lei 4.717/65, legitimação esta repetida no inc.
LXXIII da Constituição de 1988.
Encontra-se expresso nestes dispositivos que o legitimado ativo para
ação popular será qualquer cidadão.
Portanto, fica expresso que qualquer cidadão será a parte
legítima, restando definir o conceito de cidadão. O qual encontramos logo no §
3o do art. 1o citado. Ou seja, cidadão é aquele que se
encontra no gozo de seus Direitos Políticos. Devendo o mesmo comprovar este
fato mediante a apresentação do título eleitoral quando da propositura da ação.
Fato peculiar quanto a legitimidade ativa ser concedida ao
eleitor no gozo de seus direitos políticos, se dá pela possibilidade do maior
de 16 anos e menor de 21 anos ser parte legítima para propositura da ação.
Embora não tenha capacidade civil nem penal (maiores de 16 anos e menores de 18
anos). Não necessitando nem mesmo de assistência para exercer seu direito,
posto que, conforme ensinamento de Alexandre de Moraes[6]
se trata de direito político, como o voto, portanto não necessitando de
assistência para propositura da ação.
Ponto também que não gera maiores dúvidas quanto á
legitimidade ativa, é o caso do condenado por sentença transitada em julgado a
perda dos direitos políticos. Somos da opinião de que perderá também a
legitimidade para a Ação Popular.
Outra questão já enfrentada por nossos Tribunais, é sobre a
possibilidade de pessoa jurídica
figurar no pólo ativo da ação popular. Tendo em vista o expresso
conceito de cidadão, fica definitivamente afastada esta possibilidade. A pessoa
jurídica em hipótese alguma poderá figurar como autora na ação popular, posto
que não possui capacidade política (votar e ser votada).
Portanto, estão definitivamente excluídos do pólo passivo da
ação popular, tendo em vista a legitimação expressa na Lei, os estrangeiros, os
brasileiros não eleitores, as pessoas jurídicas e os brasileiros que definitiva
ou temporariamente estiverem privados de seus direitos políticos.
05.2 – Legitimidade Passiva
As legitimidades passivas da ação popular encontra previsão
no art. 6o da Lei 4.717/65, com campo de abrangência expressamente
delimitado.
Primeiramente temos
as pessoas jurídicas, públicas ou privadas, ou entidade de que o Poder
Público participe. É de se ressaltar que este conceito foi grandemente ampliado
pela Constituição Federal de 1988. A qual exige como único requisito para
legitimação a simples participação do Poder Público na pessoa jurídica ou
entidade. Portanto, presente, mesmo que limitadamente, o Poder Público na
entidade ou quadro da Pessoa Jurídica, automaticamente estará esta legitimada
para figurar no pólo passivo da ação popular.
A segunda categoria dos legitimados passivos da ação popular
é a dos administradores ou funcionários das pessoas jurídicas ou entidades de
que o Poder Público faça parte. Que de alguma forma houverem aprovado,
ratificado, autorizado ou praticado diretamente o ato lesivo impugnado. Sendo
que inclusive a omissão destes caracteriza o ato lesivo, legitimando a
propositura da ação.
De forma bem abrangente, também é legitimado passivo para
ação popular aquele que diretamente se beneficie do ato lesivo. Ou seja, aquele
que diretamente aufere os benefícios do ato lesivo praticado em prejuízo da
coisa pública.
Por fim, mesmo estando legitimada para figurar no pólo
passivo da ação, o § 3o do art. 6o em questão autoriza a
pessoa jurídica de direito público ou privado, cujo ato seja objeto de
impugnação, a atuar diretamente ao lado do autor. Como forma de se proteger o
interesse público e se responsabilizar os verdadeiros autores e culpados do ato
lesivo praticado em nome do ente.
06 – ALGUNS ASPECTOS DO
PROCESSO
Embora o art.7o da Lei 4.717/65 expressamente
disponha que o rito processual da ação popular será o procedimento ordinário,
tem a mesma cunho de procedimento especial. Posto que a lei em questão guarda
grandes particularidades diferenciadoras do procedimento ordinário comum.
Primeiramente, prevê a Lei 4.717/65 que o cidadão, provando
sua condição de legitimidade através do título eleitoral, poderá requisitar
informações e certidões pertinentes. Afim de que possa instruir a inicial com o
máximo de elementos probatórios possíveis.
A citação também guarda peculiaridades. Quando do despacho
inicial, anteriormente á citação o Juiz poderá requisitar as informações que
julgar pertinentes. Determinando a citação, o prazo para contestação é de 20 dias,
prorrogáveis por mais 20 dias, a requerimento do interessado.
Outrossim, no curso do processo, antes de proferida a
sentença final, caso se descubra a identidade de pessoa beneficiada ou
responsável pelo ato impugnado, esta deverá ser citada para o processo.
Instaurando-se em seguida o contraditório com a conseqüente produção de provas.
Caso não requerida prova testemunhal ou pericial até o
despacho saneador, de plano o Juiz assinará o prazo de 10(dez) dias para
alegações das partes, prolatando sentença em seguida. Havendo o requerimento de
produção de provas, aí sim, o processo tomará o rito ordinário especificado no
CPC.
Particularidade interessante da Lei 4.717/65 é o
descumprimento, por parte do Juiz, do prazo de 15(quinze) dias lhe assinalado
para proferir a sentença. Se não houve justificativa para o descumprimento o
Juiz ficará privado de inclusão de seu nome na lista de merecimento para
promoção durante dois anos, bem como, acarretará a perda, para efeito de
promoção por antiguidade, do mesmo número de dias enquanto durar o
retardamento. Particularmente não temos notícias de que tal medida tenha sido
aplicada na prática.
Caso o autor popular desista da ação ou dê motivo a
absolvição, a lei exige em seu art. 9o a publicação de editais, por três
vezes no órgão oficial da imprensa. Editais estes com prazo de 90 dias. Ficando
nesse prazo, assegurado a qualquer cidadão ou ao Ministério Público prosseguir
no feito. Sendo o processo arquivado somente o após o decorrer do prazo fixado.
Embora o art. 10 da Lei 4.717/65 disponha que as partes
somente pagarão custas e preparo ao final, o inciso LXXIII do art. 5o
da Constituição Federal expressamente isenta o autor popular de custas
judiciais e sucumbência. Tendo em vista
o nobre fim visado pelo instituto, ou seja a proteção do patrimônio
público, moralidade administrativa , meio ambiente e patrimônio histórico
cultural. Entretanto, como forma de coibir abusos, expressamente ficaram
ressalvadas no texto constitucionais as hipóteses de má-fé. Nas quais o autor
que assim agir terá que arcar com todas as conseqüências e ônus do ato, desde
que reconhecida e provada a má-fé judicialmente.
Quanto a sentença, o art. 18 da Lei 4.717/65 dispõe que não
fará coisa julgada erga omnes, nos casos de improcedência por
deficiência de provas. Sendo que qualquer cidadão poderá intentar novamente,
outra ação, desde que se valendo de prova nova. Estando a sentença que concluir pela carência ou
improcedência da ação, sujeita automaticamente ao duplo grau de jurisdição,
somente produzindo efeitos após confirmada pelo Tribunal.
Por fim, o art. 21 da Lei em questão fixa o prazo
prescricional em 5(cinco) anos. Não fixando o início da contagem. Entretanto
ousamos propor que o prazo da contagem se inicie a partir do momento que o ato
lesivo se torne público. Tendo em vista os fins do instituto, se o ato lesivo
não se tornar público, mesmo que já praticado, temos que ainda não começará a
correr o prazo prescricional. Outrossim, a Profa. Maria Sylvia Zanella di
Pietro[7]
anota que quanto a reparação de danos, a ação é imprescritível, tendo em vista
o disposto no artigo 37, § 5o da Constituição Federal de 1988.
Ressalte-se, por oportuno, que é necessária a intervenção do
Ministério Público em todos os atos da Ação Popular. Sendo que, após a
ampliação das atribuições deste na Constituição de 1988, terá amplos poderes de
investigação e produção de provas na ação popular, tendo em vista sua
titularidade como guardião do patrimônio público e interesses difusos e
coletivos. Entretanto não tem
legitimidade para propositura da mesma, havendo outros meios legais a
disposição do órgão para tutela do patrimônio público.
07. DIREITO COMPARADO
Para melhor compreensão e estudo de qualquer instituto
jurídico, sempre se recorreu ao Direito Comparado, analisando as semelhanças e
formas do Instituto em estudo nos diversos ordenamentos jurídicos do mundo,
aferindo assim as semelhanças e origens comuns.
Quanto a ação popular, devido a sua
origem na antiga Roma, tem larga aplicação em diversos países. Sendo que cada
qual, com suas particularidades, prevêem em seus ordenamentos jurídicos formas
de ação popular.
A Constituição Portuguesa de 1976 regula em seu art. 52 a
ação popular, o fazendo nos seguintes termos: “É reconhecido o direito de
ação popular, nos casos e termos previstos em Lei.”. Em Espanha, a Constituição Espanhola de 1978,
assim prevê o instituto, em seu art. 125: “os cidadãos poderão exercer a
ação popular e participar da Administração da Justiça mediante a instituição do
Júri, na forma e com respeito aos processos penais que a lei determine, assim
como nos Tribunais consuetudinários e tradicionais.”[8]
Na Itália, conforme aponta Carlos Augusto Alcântara Machado[9],
“a ação popular não tem nascedouro na Constituição”.Diferentemente do
Brasil, pode ser aplicada tanto na esfera civil como penal. Referindo-se o
citado autor também a utilização do instituto na Alemanha “como forma de
defesa dos direitos fundamentais e instrumento de controle da
constitucionalidade confiado a qualquer pessoa mediante recurso ao Tribunal
Constitucional.”
Embora os Estados Unidos da América na se alinhem aos Países
do chamado civil law, encontramos em seu ordenamento institutos
semelhantes ao da ação popular. José Arnaldo Vitagliano[10],
aponta a existência da citizien action, instituída, segundo o autor por Lei Federal de 1970. A qual visa
tutelar o meio ambiente.
Em diversos outros ordenamentos jurídicos, de diversos e
diferentes países, encontramos
institutos análogos ou próximos da ação popular tal qual conhecemos no
Brasil. Conforme já dito, com a evolução social e democratização
sempre se buscou criar mecanismos de fiscalização e vedação do arbítrio
estatal. Fenômeno universal, não ocorrido somente no Brasil, mas em todo o
mundo.
08 – CONCLUSÕES
Sempre foi preocupação da sociedade a limitação e
fiscalização dos Poderes Estatais. O abuso cometido pelos governantes ao longo
de séculos sempre lesou o direito dos cidadãos, os quais na maioria das vezes
eram impedidos de fazer valer seus direitos perante o ente estatal.
A ação popular, embora de origem remota, somente veio a ter
aplicação efetiva e dinâmica modernamente.
No Brasil, diferentemente de alguns outros ordenamentos jurídicos, a
ação popular sempre teve status constitucional. Sendo que a vigente
Constituição de 1988, a elevou a categoria de direito e garantia fundamental do
cidadão.
Muitos argumentam, que com o surgimento da Lei de Ação Civil
Pública, se esvaziaria a utilização da Ação Popular. Ledo engano, posto que
embora semelhantes em seus objetivos, se diferem muito quanto a legitimação.
Daí podermos afirmar que a ação popular continua e continuará sendo o legítimo
instrumento posto a disposição do cidadão para coibir as ilegalidades e
abusos lesivos ao patrimônio
público, á moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Em tempos onde administradores inescrupulosos e afeitos a
irregularidades ainda insistem em prosperar pelos diversos cantos do País, tem
fundamental importância o instituto, remédio constitucional colocado a
disposição do cidadão para lutar contra tal estado de coisas.
09 – BIBLIOGRAFIA
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Disponível em www.jusnavigandi.com.br . Acesso em: 31 out. 2002.
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VITAGLIANO, José Arnaldo. Ação Popular características gerais e
Direito Comparado. JUS NAVIGANDI. Disponível em www.jusnavigandi.com.br
. Acesso em 31. out. 2002.
* O autor é
advogado no Estado de Minas Gerais e pós-graduando em Direito Processual Civil
pelo CAD/UGF. Com escritório a Rua da Felicidade, 36-D, na cidade de Santo
Antônio do Amparo(MG). Fone: (35) 3863.11.83. E-mail: rreis@lavras.br.
[1] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 14a Ed. Atlas. São Paulo – SP . 2002. p. 655
[2] BULOS. Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 3a Ed. Saraiva – São Paulo – SP . p. 335
[3] VITAGLIANO. José Arnaldo. Ação Popular Características e Direito Comparado. Jus Navigandi. . Disponível em www.jusnavigandi.com.br. Acesso em 31 out. 2002
[4] Op. Cit. P. 661
[5] MACHADO, Carlos Augusto Alcântara. Ação Popular Constitucional. Academus. Disponível em www.academus.com.br. Acesso em 05 Nov. 2002.
[6] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 7a Ed. Atlas. São Paulo – SP – 2000. p. 182
[7] Op. Cit. P. 663
[8] - VITAGLIANO, José Arnandol.. Ação Popular características e Direito Comparado. JUS NAVIGANDI. Disponível em www.jusnavigandi.com.br. Acesso em 31. out. 2002.
[9] Op. Cit. P. 01
[10] Op. Cit. P. 09