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A causa de pedir aberta nas ações diretas
de inconstitucionalidade
Beatriz
Monzillo de Almeida *
Dedico
este trabalho ao meu cunhado, Márcio Wanderley de Azevedo, pela imprescindível
contribuição.
SUMÁRIO: 1. Introdução.
2. O Controle de Constitucionalidade. 2.1. A Supremacia da Constituição.
2.2. O Controle Concentrado de Constitucionalidade. 2.3. Caráter objetivo do
processo de Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2.4. Efeitos da declaração de
inconstitucionalidade. 3. Causa Petendi. 3.1. Considerações
iniciais. 4. A Causa de Pedir nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade.
4.1. Considerações iniciais. 4.2. O princípio da abertura da causa petendi e
os postulados iura novit curia e narra mihi factum, dabo tibi
ius. 4.3. Implicações processuais decorrentes da causa de pedir aberta.
4.3.1. O Advogado-Geral da União e a defesa das normas declaradas
inconstitucionais. 4.3.2. Impossibilidade de se conhecer de ADIN ou ADC que
verse sobre dispositivo de lei já apreciado. 4.4. Análise de casos concretos em
face do princípio da causa de pedir aberta. 4.4.1. ADI 1.851/AL e ADI 2.777/SP.
4.4.2. ADI MC 1556/PE e ADI MC 1.926/PE. 5. Conclusões. Bibliografia.
1.
INTRODUÇÃO
Antes
do início de qualquer pesquisa ou elaboração científica, é necessário
estabelecer a delimitação do objeto da investigação, delinear o alcance do
conteúdo, definir parâmetros à indagação a ser desenvolvida e, ainda,
esclarecer o porquê da escolha do tema.
A
presente monografia tem por objeto o estudo da causa de pedir nas Ações
Diretas de Inconstitucionalidade.
A
causa petendi, como também é chamada, é reconhecida pela doutrina como o
mais delicado e controvertido dos elementos da ação. Trata-se de assunto
relevante no campo do direito processual civil, pois guarda estreita relação
com outros importantes institutos, tais como a litispendência, a coisa julgada,
a cumulação de ações e a modificação de competência.
A
ação direta de inconstitucionalidade, por sua vez, é outro tema relevantíssimo
em nosso ordenamento jurídico, uma vez que a supremacia da Constituição
deve-se, em grande parte, aos mecanismos de controle concentrado de
constitucionalidade, dentre os quais se destaca referido instrumento
processual.
Cada
um desses institutos, individualmente, já foi objeto de diversos estudos por
parte da doutrina, porém pouco se falou sobre a causa de pedir,
especificamente, nas ações diretas de inconstitucionalidade. Trata-se, com
efeito, de assunto pouquíssimo explorado pela doutrina e pela jurisprudência,
mas que se reveste de grande relevância jurídica, na medida em que se encontra
intimamente relacionado com a recente discussão sobre a vinculação do Supremo
Tribunal Federal às suas próprias decisões proferidas em sede de controle
concentrado de constitucionalidade.
Inferida
assim, sinteticamente, a importância do tema, apta a justificar sua escolha
para o presente trabalho de pesquisa científica, passa-se, agora à
identificação e justificação dos limites do estudo.
A
estrutura da presente monografia compreende a sistematização de três capítulos.
Nos dois primeiros, busca-se fornecer ao leitor noções conceituais
propedêuticas a respeito dos institutos em estudo, de modo a ambientá-lo no
contexto do tema.
Em
seguida, será examinado o instituto da causa de pedir nas ações diretas de
inconstitucionalidade, oportunidade em que se demonstrará que o princípio da
causa de pedir aberta é um instrumento necessário ao exercício da jurisdição
constitucional. Concluída essa etapa, serão analisadas as implicações
processuais decorrentes do aludido instituto e fixadas notas prospectivas sobre
a matéria.
Salienta-se,
por fim, que a escolha do tema deveu-se à pretensão de desenvolver uma
monografia que não representasse mera compilação de idéias de outros trabalhos
já elaborados, mas que, efetivamente, acrescentasse algo de novo ao estudo do
controle concentrado de constitucionalidade.
2.
O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
2.1.
A Supremacia da Constituição
A
Constituição Federal é a mais alta expressão jurídica da soberania popular e
nacional. É o conjunto de normas pelo qual o Estado se organiza, prescreve
direitos, deveres e garantias e confere fundamento de validade a todas as leis
e atos normativos.
Em
razão das características e objetivos dos preceitos que a integram, a
Constituição encontra-se num grau hierárquico superior às demais normas
jurídicas que compõem um dado ordenamento jurídico.
Segundo
HANS KELSEN, uma norma jurídica, para ser válida, necessita buscar seu
fundamento de validade em uma norma superior. Sobre este assunto discorreu
largamente o Mestre da Escola de Viena, de forma a assentar a sua teoria
escalonada do ordenamento jurídico. Da sua Teoria Pura do Direito destaca-se o
trecho a seguir:
A
ordem jurídica não é um sistema de normas jurídicas ordenadas no mesmo plano,
situadas umas ao lado das outras, mas é uma construção escalonada de diferentes
camadas ou níveis de normas jurídicas. A sua unidade é produto da relação de
dependência que resulta do fato de a validade de uma norma, se apoiar sobre
essa outra norma, cuja produção, por seu turno, é determinada por outra, e
assim por diante, até abicar finalmente na norma fundamental–pressuposta. A norma
fundamental hipotética, nestes termos – é, portanto, o fundamento de validade
último que constitui a unidade desta interconexão criadora. [1]
Significa
dizer que todas as situações jurídicas devem guardar relação de compatibilidade
com a Carta Magna, sob pena de serem declaradas inconstitucionais.
Em
outras palavras, como bem assentado por JOSÉ AFONSO DA SILVA [2], "todas
as normas que integram a ordenação jurídica nacional só serão válidas se se
conformarem com as normas da Constituição Federal".
Para
assegurar a observância do princípio da supremacia da Constituição, há
previsão, em seu próprio texto, de toda uma "mecânica voltada a policiar a
ordem jurídica" [3], o chamado controle de constitucionalidade.
2.2.
O Controle Concentrado de Constitucionalidade
Para
defender a supremacia constitucional contra as inconstitucionalidades, a
própria Carta Magna estabelece técnica especial, que a teoria do Direito
Constitucional denomina de controle de constitucionalidade.
A
origem do aludido instituto, no Brasil, remonta ao tempo da Constituição
Provisória de 1890 e do Decreto 848, do mesmo ano, que, sob a influência do
constitucionalismo norte-americano, consagraram o chamado controle difuso,
concreto, incidental ou por via de exceção.
O
controle concentrado, por sua vez, surgiu, no ordenamento pátrio anos depois,
com a Constituição de 1934, que instituiu a Representação Interventiva, a ser
proposta pelo Procurador-Geral da República e julgada pelo Supremo Tribunal
Federal. [4]
Desde
então, o sistema brasileiro de controle de constitucionalidade vem passando por
contínuas modificações, a exemplo das Constituições de 1946, 1988 e das leis
9.756/98, 9.868/99 e 9.882/99.
Percebe-se
que, com essas evoluções legislativas, o antes exclusivo modelo difuso de
controle de constitucionalidade perde cada vez mais espaço no ordenamento
jurídico, dada a preocupação em se fazer chegar logo ao Supremo Tribunal
Federal, pela via abstrata, a possibilidade de uniformizar o entendimento
constitucional de atos normativos do Poder Público. [5]
Por
meio do chamado controle concentrado ou abstrato, procura-se obter a declaração
de inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo em tese, independentemente
da existência de um caso concreto, a fim de garantir-se a segurança das
relações jurídicas, que não podem ser baseadas em normas inconstitucionais. [6]
São
várias as espécies de controle concentrado contempladas pela Constituição Federal
de 1988, entretanto, o objetivo do presente trabalho restringe-se ao estudo de
uma delas, qual seja, a Ação Direta de Inconstitucionalidade.
A
finalidade da aludida modalidade de ação não é, propriamente, a defesa de um
direito subjetivo. A Ação Direta de Inconstitucionalidade presta-se, antes,
para a defesa da Constituição. A sua finalidade, portanto, é a coerência da
ordem constitucional, e não a tutela de situações subjetivas. Por isso, diz-se
que é um "processo objetivo" de defesa da Constituição. [7]
2.3.
Caráter objetivo do processo de Ação Direta de Inconstitucionalidade
A
Ação Direta de Inconstitucionalidade é um dos meios utilizados pelo Supremo
Tribunal Federal para resolver questões constitucionais em abstrato.
Segundo
o Ministro MOREIRA ALVES, "é uma ação de caráter excepcional com acentuada
feição política pelo fato de visar ao julgamento, não de uma relação jurídica
concreta, mas da validade da lei em tese". [8]
Em
vista dos conceitos acima lançados, pode-se dizer que a Ação Direta de
Inconstitucionalidade consiste, portanto, em um processo objetivo, isto é, um
processo em que não há lide, nem partes, destinado, pura e simplesmente, à
defesa da Constituição. O legitimado ativo, portanto, não busca a tutela de
interesses próprios, mas sim a defesa da ordem jurídica como um todo, a
proteção da Constituição, a garantia de sua supremacia e a segurança do
ordenamento jurídico.
2.4.
Efeitos da declaração de inconstitucionalidade
A
regra no direito brasileiro é a de que, declarada a inconstitucionalidade da
lei ou ato normativo federal ou estadual, por meio do controle concentrado, a
decisão terá efeito retroativo (ex tunc) e para todos (erga omnes),
desfazendo, desde sua origem, o ato declarado inconstitucional. [9]
Desse
modo, é correto concluir que os dispositivos declarados inconstitucionais saem
do ordenamento jurídico imediatamente após a decisão definitiva do Supremo
Tribunal Federal. [10] [11]
Outro
efeito que pode ser observado a partir da declaração de inconstitucionalidade
de determinada norma pelo Supremo Tribunal Federal é a revigoração dos
preceitos que a norma declarada inconstitucional havia revogado quando de sua edição.
Tal fato se deve à adoção, pelo sistema jurídico brasileiro, do princípio da
nulidade dos atos inconstitucionais. Sobre esse assunto, é pertinente
transcrever a lição de CANOTILHO E VITAL MOREIRA, observe-se:
(...)se
o juízo de inconstitucionalidade afecta a validade da norma desde a sua origem,
de tal modo que a declaração de inconstitucionalidade possui efeitos ex tunc
(desde a origem da norma), então há de ficar sem efeito o próprio acto de
revogação efectuado pela norma afinal inconstitucional, pelo que o juízo de
inconstitucionalidade implica a repristinação (ou reposição em vigor) das
normas que tinha sido revogadas. [12]
Além
das implicações acima mencionadas, a Lei 9.868/99 também previu, expressamente,
que a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive
a interpretação conforme a constituição e a declaração parcial de
inconstitucionalidade sem redução de texto, têm efeitos vinculantes em relação
aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública Federal. Isto é,
instituiu-se o obrigatório respeito às decisões do STF, proferidas em sede de
controle concentrado de constitucionalidade.
Assim,
uma vez proferida a decisão pela Suprema Corte, haverá vinculação obrigatória
em relação a todos os órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
que deverão pautar o exercício de suas funções na interpretação constitucional
dada pela Corte Suprema. [13]
Nesse
ponto, é necessário e relevante questionar se a aludida vinculação deve ser
estendida ao Pretório Excelso. Isto é, poderia o Supremo Tribunal Federal rever
o seu posicionamento a respeito da constitucionalidade ou inconstitucionalidade
de uma determinada lei, após já haver proferido julgamento sobre a mesma
matéria? O efeito vinculante dessas decisões alcança o Supremo Tribunal
Federal?
Antes
de se aprofundar no estudo desse tema, é necessário esclarecer que a eficácia erga
omnes não se confunde com o chamado efeito vinculante. Trata-se, na
verdade, de institutos afins, mas distintos. [14]
A
expressão erga omnes tem sentido jurídico preciso, indicando um ato de
validade universal. Assim, quando se fala em eficácia erga omnes
decorrente das decisões proferidas em sede de controle concentrado de
constitucionalidade, está-se dizendo da eficácia oponível contra todos.
Em
justificação de Proposta de Emenda Constitucional apresentada em 1992, de que
resultou a Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, o senador
Roberto Campos assim se pronunciou sobre o conceito de efeito vinculante:
(...)
Além de conferir eficácia erga omnes às decisões proferidas pelo Supremo
Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade, a presente proposta
de emenda constitucional introduz no direito brasileiro o conceito de efeito
vinculante em relação aos órgãos e agentes públicos. Trata-se de instituto
jurídico desenvolvido no Direito processual alemão, que tem por objetivo
outorgar maior eficácia às decisões proferidas por aquela Corte Constitucional,
assegurando força vinculante não apenas à parte dispositiva da decisão, mas
também aos chamados fundamentos ou motivos determinantes
(‘tragende Gründe’).
A
declaração de nulidade de uma lei não obsta à sua reedição, ou seja, a
repetição de seu conteúdo em outro diploma legal. Tanto a coisa julgada, quanto
a força de lei (eficácia erga omnes) não lograriam evitar esse fato.
Todavia, o efeito vinculante, que deflui dos fundamentos determinantes
(‘tragende Gründe’) da decisão, obriga o legislador a observar estritamente a
interpretação que o tribunal conferiu à Constituição. Conseqüência semelhante
se tem quanto às chamadas normas paralelas. Se o tribunal declarar a
inconstitucionalidade de uma Lei do Estado A, o efeito vinculante terá o condão
de impedir a aplicação de norma de conteúdo semelhante do Estado B ou C (...).
[15]
Com
relação a esse tema, era pacífico o entendimento jurisprudencial no sentido de
que o Supremo Tribunal estaria vinculado aos seus julgados, uma vez que, ao
analisar a constitucionalidade de determinada norma, o Pretório Excelso não
está vinculado à causa de pedir, tendo, pois, cognição plena da matéria, razão
pela qual presumem-se analisados e esgotados todos os seus aspectos
constitucionais.
Esse
entendimento, contudo, foi alterado pela nova composição do Egrégio Tribunal na
ocasião do julgamento da ADI 2.777/SP, da relatoria do Eminente Ministro Cezar
Peluso. Observe-se:
(...)
Em seguida, no mesmo julgamento acima mencionado, em virtude da ponderação
feita pelo Min. Presidente, no sentido de que os votos então proferidos
contrariam a validade da norma declarada constitucional, com eficácia erga
omnes e efeito vinculante, nos autos da ADI 1851/AL, submeteu-se ao
Plenário nova questão de ordem sobre a admissibilidade, ou não, do julgamento
das ações diretas em causa, haja vista a possibilidade de que seja dada nova
interpretação ao mesmo tema pela Corte. O Tribunal embora salientando a
necessidade de motivação idônea, crítica e consciente para justificar eventual
reapreciação de uma questão já tratada pela Corte, concluiu no sentido de
admitir o julgamento das ações diretas, por considerar que o efeito vinculante
previsto no § 2º do art. 102 da CF não condiciona o próprio STF,
limitando-se aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo (...).
[16] [grifou-se]
Sobre
esse assunto, é necessário aguardar os próximos julgamentos, a fim de se
concluir qual será o entendimento definitivo da Suprema Corte. Se, por um lado,
a não vinculação do Supremo Tribunal Federal às suas próprias decisões evita o
engessamento do ordenamento jurídico, por permitir que, a qualquer tempo, a
Corte reveja suas decisões, por outro prisma, instaura situação de grande
insegurança jurídica.
3.
CAUSA PETENDI
3.1.
Considerações Iniciais
A
causa de pedir é reconhecida pela doutrina como o mais delicado e controvertido
dos elementos da ação. [17]
Embora
muitas vezes relegados a um segundo plano pelos aplicadores do direito, os
chamados elementos da ação são extremamente úteis à solução de diversas
questões, como, por exemplo, o da identidade das ações (litispendência e coisa
julgada, art. 301, §§ 1º, 2º e 3º, DPC) – o qual pode conduzir o processo à
extinção sem julgamento de mérito, art. 267, V, CPC -; da modificação de
competência (conexão e continência, arts. 103 e 104) – esta, por sua vez, pode
levar ao fenômeno da reunião de causas e julgamento simultâneo (art. 105, CPC);
e da verificação dos limites do julgamento (art. 460, CPC) – cuja violação
poderá acarretar a nulidade da sentença. [18]
Para
que se possa aprofundar no estudo de referido instituto, faz-se necessário
partir de alguns conceitos iniciais a respeito do tema, ainda que de forma
breve, para não desvirtuar o objeto da presente monografia.
No
tocante a esse tema, formaram-se duas correntes antagônicas: a da individualização
e a da substanciação.
De
acordo com a primeira teoria, para a configuração da causa petendi, não
interessaria a indicação dos fatos constitutivos da pretensão, mas,
tão-somente, a afirmação do autor em qual relação jurídica se fundamenta seu
pedido.
Na
Itália, a teoria da individualização encontrou em Chiovenda obstinado defensor.
[19]
De
modo diverso, a segunda corrente, da substanciação, entende que a causa de
pedir encerra apenas os fatos necessários e suficientes para suportar a
pretensão do autor. [20] A causa petendi seria, portanto, o conjunto de
fatos em que o autor baseia a sua ação. [21] No dizer de BOTELHO DE MESQUITA, a
teoria da substanciação constitui a exaltação máxima do princípio da mihi
factum, dabo tibi ius. [22]
Neste
ponto, cumpre indagar qual das correntes teria sido adotada pelo ordenamento
jurídico pátrio. Conforme se verifica da leitura do inciso III, do art. 282, do
Código de Processo Civil, o legislador dispôs que a petição inicial deverá
conter a exposição do fato e dos fundamentos jurídicos do pedido. Em vista
disso, a maioria dos processualistas brasileiros entende que o sistema
processual brasileiro adotou a teoria da substanciação.
NELSON
NERY JÚNIOR é enfático ao reconhecer a prevalência da teoria da substanciação
em nosso subsistema processual, asseverando que "a teoria da individuação
se encontra superada e não guarda mais nenhuma importância jurídica". [23]
Nesse
mesmo sentido, posiciona-se ARRUDA ALVIM, ao afirmar que "a nossa lei
adotou a teoria da substanciação, dado que exige a menção do fato". [24]
A
posição majoritária da doutrina, todavia, é criticada por RICARDO DE BARROS
LEONEL. [25] Inspirado no escólio de BOTELHO DE MESQUITA, aludido autor
defende, com muita pertinência, que o Código de Processo Civil teria adotado
uma teoria intermediária da causa petendi, conferindo igual importância
tanto aos fatos constitutivos do pedido quanto aos elementos de direito.
Esse
é também o entendimento de VICENTE GRECO FILHO, senão vejamos:
O
Código de Processo Civil, em seu art. 282, III, estabelece como requisitos da
petição inicial os fatos e os fundamentos jurídicos do pedido. Isto quer dizer
que, no direito processual brasileiro, a causa de pedir é constituída do
elemento fático e da qualificação jurídica que deles decorre, abrangendo,
portanto, a causa petendi próxima e a causa petendi remota. A
causa de pedir próxima são os fundamentos jurídicos que justificam o pedido, e
a causa de pedir remota são os fatos constitutivos. [26]
A
vista dos conceitos acima lançados, a primeira grande questão que se suscita no
presente trabalho é a de analisar se a causa petendi na ação direta de
inconstitucionalidade adotou a teoria da substancialização ou a teoria da
individualização.
A
lei 9.868, de 27 de novembro de 1999, disciplinou o processo objetivo da ação
direta de inconstitucionalidade, dispondo, em seu artigo 3º, que a petição
indicará "o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os
fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações".
A
partir da leitura do dispositivo legal acima transcrito, conclui-se que as
ações diretas de inconstitucionalidade adotam a teoria da individualização. Em
outras palavras, basta a identificação do pedido e dos seus fundamentos
jurídicos para que, no âmbito da cognoscibilidade da questão constitucional
trazida ao exame da Corte Máxima, possam ser analisados não apenas os
fundamentos indicados, mas também outros eventualmente encontrados pelo órgão
julgador. [27]
Com
efeito, nas ações diretas de inconstitucionalidade não há grande relevância na
narrativa de fatos, pois, conforme se viu previamente, trata-se de processo
objetivo, sem partes, em que se busca impugnar a lei em tese, isto é, não
subsumida a um caso concreto. Desta feita, não há que se falar em aplicação da
teoria da substanciação nas ações de controle concentrado de
constitucionalidade.
Essa
breve introdução a respeito do instituto da causa de pedir tem por objetivo
situar o leitor no contexto do presente trabalho. É necessário salientar,
entretanto, que a matéria relacionada à causa petendi nos processos
objetivos – especificamente na ação direta de inconstitucionalidade (ADI) –
revela-se tortuosa e com nuances diferenciadas da processualística comum do
Código de Processo Civil. Esse tema será objeto do capítulo seguinte.
4.
A CAUSA DE PEDIR NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE
4.1.
Considerações iniciais
Analisadas
as principais características dos institutos da Ação Direta de
Inconstitucionalidade e da causa petendi, resta agora desenvolver o
tópico nuclear do presente estudo, qual seja, a causa de pedir nas ações
diretas de inconstitucionalidade.
A
lei 9.868, de 27 de novembro de 1999, que disciplinou o processo objetivo da
ação direta de inconstitucionalidade, dispôs em seu art. 3º, que a petição
deverá indicar "o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os
fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações".
Vê-se,
portanto, que não basta a simples formulação do pedido ou a alegação genérica
de inconstitucionalidade. A admissão da inicial pressupõe fundamentação
concernente aos motivos pelos quais se pretende a procedência do pedido
formulado. [28]
Neste
ponto, o aludido diploma legal não trouxe maiores novidades ao tema, pois o
Código de Processo Civil de 1973 já dispunha, em seu artigo 282, III, sobre a
obrigatoriedade de as petições iniciais indicarem os fatos e os fundamentos
jurídicos do pedido. Além disso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
já vinha firmando entendimento nesse sentido desde o ano de 1991, quando deixou
de conhecer da ADI 259-7 / DF, em virtude da ausência de fundamentação
específica.
O
curioso é que, apesar de exigir-se que a petição inicial da ação direta de
inconstitucionalidade indique pontualmente os fundamentos do pedido (causa
petendi), sob pena de ser declarada inepta, o Supremo Tribunal Federal não
tem sua atividade cognitiva limitada aos argumentos invocados pelo legitimado
ativo. É dizer, ainda que a petição inicial apresente fundamento constitucional
irrelevante ou até mesmo equivocado, a Corte não estará impossibilitada de
examinar a inconstitucionalidade argüida com base em outros fundamentos.
Quanto
a isso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já pacificou o
entendimento de que o âmbito de cognoscibilidade da questão constitucional não
se adstringe aos fundamentos invocados pelo requerente. Significa dizer que o
Pretório Excelso não está vinculado à causa de pedir, podendo declarar a
inconstitucionalidade com fundamento diverso daquele apontado pelo autor. Por
esta razão, a fundamentação dada pelo legitimado ativo pode ser desconsiderada
e suprida por outra encontrada pelo órgão julgador. [29] Presume-se, então,
que, ao apreciar a constitucionalidade de determinada norma, o Supremo Tribunal
assim procede em face de toda a Constituição. [30]
Isso
ocorre porque os processos objetivos de controle de constitucionalidade têm por
fim a depuração do ordenamento jurídico, isto é, a defesa da ordem
constitucional, razão pela qual se subtrai das partes a faculdade processual de
fixar os limites da demanda. Em outras palavras, o Supremo Tribunal Federal é o
guardião da Constituição, e não apenas dos preceitos que o autor da ação reputa
violados. [31]
A
essa peculiaridade inerente ao controle concentrado de constitucionalidade,
dá-se o nome de causa de pedir aberta, ou princípio da abertura da causa de
pedir.
No
tocante a esse aspecto, observa-se que o processo objetivo em questão diverge
das demais modalidades processuais, pois, nestes casos, conforme se viu
anteriormente, é vedado ao juiz afastar-se da causa de pedir invocada pelo requerente.
Esse
entendimento encontra-se bem delineado no voto do Relator da ADI MC 1358, Min.
SYDNEY SANCHES, que se transcreve a seguir:
(...)
Como é sabido, na ação direta de inconstitucionalidade, cujo processo é
objetivo, sem partes propriamente ditas, o Supremo Tribunal Federal, no
cumprimento de sua missão política de guardião da Lei Maior da República, não
está cerceado por limites meramente processuais, como os relacionados com a
"causa petendi", que se observam, em princípio, na solução de
lides "inter partes" e no exercício do dever de prestar jurisdição.
Assim,
os fundamentos da inicial, que, em princípio, no processo jurisdicional,
integram a "causa petendi", podem ser desconsiderados na ação
direta de inconstitucionalidade, e, em seu lugar, adotado outros, segundo o
entendimento da Corte.
Quanto
a isso, é pacífica sua jurisprudência. [32]
É
relevante salientar que, muito embora não esteja vinculado aos fundamentos
aduzidos pelo requente, o Supremo Tribunal Federal está adstrito ao exame
daqueles dispositivos expressamente impugnados na ação. [33] Quer dizer: em
matéria de controle concentrado de constitucionalidade, o Supremo Tribunal
Federal fica condicionado ao pedido, mas não à causa de pedir.
A
partir de uma análise perfunctória do assunto, poder-se-ia pensar que a
abertura da causa petendi tornaria irrelevante e, até mesmo
desnecessária, a fundamentação da petição inicial. De fato, se o Supremo pode
declarar a inconstitucionalidade de uma norma sob qualquer argumento que
considerar pertinente, por que se demandar do legitimado ativo que indique
pontualmente os fundamentos jurídicos do pedido?
Nas
palavras do Ministro MAURÍCIO CORREIA, relator da ADI 1775/RJ, tal exigência se
deve à sobrecarga de trabalho do Supremo Tribunal Federal, observe-se:
(...)
Não me parece recomendável nem tampouco admissível que esta Corte, a despeito
de sua sobrecarga de atribuições, este plenário, com pauta congestionada, tenha
que se debruçar sobre cada uma das disposições, enfrentando-as uma a uma, pelo
simples fato de haver a parte manifestado intenção impugnatória do tipo
abstrato e genérico. Ademais, é regra comezinha de processo que a petição
inicial indicará o fato e os fundamentos jurídicos do pedido com suas
especificações (CPC, art. 282, III e IV), o que não ocorreu na espécie. [34]
O
Ministro PAULO BROSSARD, em voto proferido na ADI 259-7/DF, sustentou que a
fundamentação da ação direta de inconstitucionalidade é um múnus dos
legitimados ativos, pois estes têm o dever de colaborar com o Supremo Tribunal
Federal na defesa da integridade constitucional, senão vejamos:
(...)
Quando a Constituição dá a determinadas entidades legitimação para ajuíza-las,
não dá gratuitamente, não é apenas para homenagear esta ou aquela autoridade,
esta ou aquela entidade, é para que estas entidades possam prestar verdadeiro
serviço público; é um múnus que essas entidades estão qualificadas a exercer,
no sentido da defesa da integridade constitucional, da sanidade jurídica da
Nação através desse processo excepcional de extraordinária grandeza e
importância, que é a ação direta de inconstitucionalidade. [35]
Segundo
JULIANO TAVEIRA BERNARDES, "a exigência de fundamentação visa a assegurar
certo cuidado no processo de questionamento de atos normativos que gozam de
presunção de constitucionalidade". [36]
Nesse
mesmo sentido, VITALINO CANAS assevera que a exigência de fundamentação do
pedido pode conduzir a reflexão suficiente para convencer o próprio legitimado
ativo da impertinência da inconstitucionalidade que se preparava para suscitar.
[37]
Evidenciada
a imprescindibilidade dos fundamentos jurídicos do pedido nas ações direta de
inconstitucionalidade, cumpre agora sistematizar as implicações processuais
decorrentes da causa petendi aberta no julgamento das ações diretas de
inconstitucionalidade.
4.2.
O princípio da abertura da causa petendi e os postulados iura novit
curia e narra mihi factum, dabo tibi ius
Os
princípios denominados iura novit curia [38] e narra mihi
factum, dabo tibi ius [39] concedem ampla liberdade ao juiz,
para aplicar as normas que reputar adequadas aos fatos deduzidos na causa. [40]
Isso quer dizer que, dentro dos contornos fáticos do processo, poderá o
julgador decidir de acordo com a norma jurídica que entender aplicável ao caso
concreto, independentemente de prévia invocação pelos litigantes. Nesse
aspecto, "o juiz pode ‘no campo do puro direito’ suprir as partes".
[41] Logo, de acordo com esses princípios, não é permitido ao juiz decidir com
fundamento em fatos não alegados.
De
acordo com a lição de JOSÉ ROGÉRIO CRUZ E TUCCI, embora o nomen iuris ou
o fundamento legal porventura invocados pelo autor possam influenciar o raciocínio
do julgador, não há qualquer impedimento, dada a incidência dos aludidos
postulados, a que este re-qualifique juridicamente a demanda, emoldurando-a em
outro dispositivo de lei. [42]
Nessa
linha de raciocínio, verifica-se que o juiz pode e deve examinar os fatos que
lhe são submetidos à luz de todas as normas de direito material, ainda que tais
normas não tenham sido invocadas pela parte.
Essa
breve digressão é necessária, a fim de se esclarecer a diferença entre os
mencionados aforismos e o princípio da causa de pedir aberta. Ora, se os
postulados narra mihi factum, dabo tibi ius e iura novit curia
já vigoram no processo comum, inclusive em matéria constitucional, por que
seria necessária a aplicação do princípio da abertura da causa petendi
nos processos de controle abstrato de constitucionalidade?
Inicialmente,
é necessário ressaltar que o controle abstrato de constitucionalidade tem por
objeto a fiscalização da validade de normas jurídicas em tese, e não os
eventuais fatos concretos a elas subsumíveis. [43] Trata-se, repise-se, de
processo objetivo, em que não há lide nem partes, destinado, pura e
simplesmente, à defesa da Constituição.
Desse
modo, o legitimado, ao argüir a inconstitucionalidade de determinado ato
normativo não narra fatos, mas, tão-somente, expõe as razões jurídicas pelas
quais o alegado dispositivo legal malfere a Constituição. Conclui-se, por essa
razão, que os brocardos narra mihi factum, dabo tibi ius e iura
novit curia não são aplicáveis às ações de controle concentrado de
constitucionalidade, pois nesta modalidade processual a narração de fatos não
compõe a causa de pedir.
A
partir de uma tradução literal do postulado iura novit curia,
poder-se-ia pensar que se trata de instituto jurídico com implicações
processuais idênticas às do princípio da causa de pedir aberta. Tal inferência,
contudo, não se afigura correta, pois, conforme se viu ao longo deste tópico, o
postulado iura novit curia pressupõe que a causa petendi seja
composta pelos fatos e fundamentos jurídicos do pedido, diferentemente do que
ocorre nas ações diretas de inconstitucionalidade, cuja causa petendi,
conforme se viu, abrange apenas os fundamentos jurídicos do pedido.
4.3.
Implicações processuais decorrentes da causa de pedir aberta
4.3.1.
O Advogado Geral da União e a defesa das normas declaradas inconstitucionais
O
§ 3º, do artigo 103, da Constituição Federal dispõe que "quando o Supremo
Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou
ato normativo, citará previamente, o Advogado-Geral da União, que defenderá o
ato ou texto impugnado".
Durante
algum tempo, vigorou, na jurisprudência daquela Corte, o entendimento de que a
competência prevista no dispositivo constitucional supracitado constituía um
múnus indisponível, de modo que não caberia ao Advogado-Geral da União, ou quem
lhe fizesse as vezes, admitir a invalidez da norma impugnada. [44] Assim, para
satisfazer os requisitos de validade do processo de ação direta de
inconstitucionalidade, caberia ao Advogado-Geral da União, curador da presunção
da constitucionalidade da lei, promover a defesa da norma, ainda que sua
inconstitucionalidade fosse manifesta. [45]
O
dispositivo constitucional em questão acarretava situações incongruentes no
ordenamento jurídico pátrio.
Com
efeito, conforme se destacou no decorrer do presente estudo, o princípio da
causa de pedir aberta tem como conseqüência o fato de que, uma vez examinada
determinada tese jurídica em sede de ação direta de inconstitucionalidade,
consideram-se "esgotados os argumentos relativos a sua legitimidade em
face da integralidade do parâmetro de controle consubstanciado". [46] Em
outras palavras, presume-se que, ao menos implicitamente, hajam sido
considerados quaisquer fundamentos para eventual argüição de
inconstitucionalidade. [47] Ou seja, não importa quantos argumentos existam em
favor da constitucionalidade de determinado dispositivo legal. Se o Supremo
Tribunal Federal declarar a sua inconstitucionalidade, por qualquer fundamento,
presumir-se-ão analisados todos os outros, tanto quanto possíveis, ainda que
sequer tenham sido ventilados no decorrer do processo.
Nessa
medida, sustentar a obrigatoriedade de defesa do ato impugnado, mesmo nos casos
em que a Suprema Corte já tenha decidido de forma contrária, implicaria admitir
a existência de um ´´advogado da inconstitucionalidade". [48]
Nas
palavras do Ministro MAURÍCIO CORREIA, essa obrigatoriedade a que se submetia o
Advogado-Geral da União não tem significado lógico e, tampouco, é amparada por
qualquer sinal de razoabilidade. [49] Não fosse o bastante, ainda afronta o
princípio da causa de pedir aberta.
J.J.
GOMES CANOTILHO, por sua vez, assevera que essa anomalia institucional é
rigorosamente incompatível com os imperativos, a natureza e os efeitos da
decisão típica do controle abstrato de normas. [50]
À
luz dos argumentos acima expendidos, deduz-se que não é razoável exigir-se do
Advogado-Geral da União a defesa irrestrita da constitucionalidade das normas,
mormente nos casos em que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou de modo
contrário. Essa conclusão é uma decorrência lógica do princípio da causa de
pedir aberta.
Em
vista das severas críticas recebidas, o alcance das exigências do § 3º, do art.
103, da Constituição Federal vem sendo mitigado pela jurisprudência. Conforme
se verifica da leitura do inteiro teor da ADI 1.616-4/PE, da relatoria do
eminente Ministro Maurício Corrêa, o Supremo Tribunal Federal passou a prever,
excepcionalmente, a possibilidade de o Advogado Geral da União deixar de
exercer sua função constitucional de curador especial do princípio da
constitucionalidade das leis e atos normativos, quando houver precedente da
Corte pela inconstitucionalidade da matéria impugnada.
4.3.2.
Impossibilidade de se conhecer de ADIN ou ADC que verse sobre dispositivo de
lei já apreciado
Outra
questão interessante pertinente ao tema em estudo consiste em saber se o
Supremo Tribunal Federal, após julgar o mérito de determinada ação direta de
inconstitucionalidade, poderá, no futuro, conhecer de outra ação de processo
objetivo de controle de constitucionalidade que, embora com fundamentos
distintos, tenha por objetivo discutir a validade de dispositivo de lei já
apreciado.
A
resposta a esse questionamento não é simples, razão pela qual é necessário
refletir sobre a extensão da causa petendi no processo objetivo da ação
direta de inconstitucionalidade.
Conforme
já se mencionou no decorrer do presente trabalho, a jurisprudência do STF
reconhece que, ao apreciar a constitucionalidade de determinada norma, o
Tribunal assim procede em face de toda a Constituição. Isso quer dizer que, uma
vez examinada a constitucionalidade de um dispositivo legal, presume-se haverem
sido esgotados os argumentos relativos a sua legitimidade sob todos os aspectos
da Constituição, e não apenas diante daqueles focalizados pelo autor.
Assim,
é correto concluir que, sob o prisma do princípio da causa de pedir aberta, nos
processos de controle de constitucionalidade de natureza objetiva, não caberá a
reapreciação da constitucionalidade ou inconstitucionalidade da mesma lei,
ainda que outro legitimado ativo, ou o próprio Supremo Tribunal Federal,
apresente abordagem inovadora a respeito da matéria. Em outras palavras,
pode-se dizer que, o efeito vinculante das decisões proferidas em sede de Ação
Direta de Inconstitucionalidade ou Declaratória de Constitucionalidade alcança
a todos, inclusive, a própria Corte.
A
razão de ser desse posicionamento é eminentemente política, pois considera-se
que o Direito é instrumento de pacificação social e tem como corolário o
princípio da segurança jurídica.
Segundo
J.J. GOMES CANOTILHO, o princípio da segurança jurídica se justifica porque
"o cidadão deve poder confiar em que aos seus actos ou às decisões
públicas incidentes sobre seus direitos [...] se ligam os efeitos jurídicos
duradouros, previstos ou calculados com base nessas normas". [51]
Nessa
mesma linha de idéias, LEONARDO GRECO afirma que a segurança jurídica é
indispensável, pois constitui "o mínimo de previsibilidade necessária que
o Estado de Direito deve oferecer a todo cidadão". [52]
Nada
obstante os convincentes fundamentos acima lançados, o entendimento de que o
Supremo Tribunal Federal não poderia se manifestar novamente sobre matéria já
apreciada em sede de controle abstrato de constitucionalidade vem sendo
modificado pela nova composição do Tribunal, conforme se verifica da leitura do
voto do Eminente Ministro Cezar Peluso, relator da ADI 2.777/SP. [53]
Esse
recente posicionamento demonstra que o princípio da causa de pedir aberta vem
sendo mitigado pela jurisprudência. É necessário aguardar os próximos
julgamentos, a fim de se concluir qual será o entendimento definitivo da
Suprema Corte acerca da matéria. Entretanto, presume-se que, a prevalecer essa
nova orientação, instaurar-se-á uma crise no âmbito do controle concentrado.
Com efeito, a flexibilização do princípio da causa de pedir aberta acarretará
dúvidas em relação à extensão do efeito vinculante às decisões proferidas pelo
Supremo Tribunal Federal. A segurança jurídica, por conseguinte, estará
ameaçada. Ademais, não é difícil antever que o número das Ações Diretas de
Inconstitucionalidade se multiplicará, tudo com o objetivo de que matérias já
analisadas obtenham nova apreciação.
Não
fosse o bastante, o conhecimento de uma nova ação especial (ADC ou ADI), cujo
objeto já fora analisado pela Corte Constitucional, a par dos problemas já
sinalizados, atenta, em última análise, contra a coisa julgada, conforme se
extrai da leitura do artigo 26, da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999. [54]
[55]
4.4.
Análise de casos concretos em face do princípio da causa de pedir aberta
No presente tópico,
analisar-se-ão casos práticos que demonstram a mitigação do dogma da causa de
pedir aberta pela recente jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
4.4.1.
ADI 1.851/AL [56] e ADI 2.777/SP [57]
A
questão de fundo que se discutia na ADI 1.851/AL versava sobre a possibilidade
de o contribuinte substituto proceder ao pedido de restituição, na hipótese de
não-realização do fato gerador futuro ou na realização em importância menor do
que aquele presumido e recolhido antecipadamente ao ente tributante.
Naquela
oportunidade, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o fato gerador presumido
não é provisório, mas definitivo, e, por isso, não dá ensejo a restituição ou
complementação do imposto pago, senão, no primeiro caso, na hipótese de sua
não-realização final. Observe-se:
(...)
A EC nº 03/93, ao introduzir no art. 150 da CF/88 o § 7º, aperfeiçoou o
instituto, já previsto em nosso sistema jurídico-tributário, ao delinear a
figura do fato gerador presumido e ao estabelecer a garantia de reembolso
preferencial e imediato do tributo pago quando não verificado o mesmo fato a
final. A circunstância de ser presumido o fato gerador não constitui óbice à
exigência antecipada do tributo, dado tratar-se de sistema instituído pela
própria Constituição, encontrando-se regulamentado por lei complementar que, para
definir-lhe a base de cálculo, se valeu de critério de estimativa que a
aproxima o mais possível da realidade. A lei complementar, por igual, definiu o
aspecto temporal do fato gerador presumido como sendo a saída da mercadoria do
estabelecimento do contribuinte substituto, não deixando margem para cogitar-se
de momento diverso, no futuro, na conformidade, aliás, do previsto no art. 114
do CTN, que tem o fato gerador da obrigação principal como a situação definida
em lei como necessária e suficiente à sua ocorrência. O fato gerador
presumido, por isso mesmo, não é provisório, mas definitivo, não dando ensejo a
restituição ou complementação do imposto pago, senão, no primeiro caso, na
hipótese de sua não-realização final. Admitir o contrário valeria por despojar-se
o instituto das vantagens que determinaram a sua concepção e adoção, como a
redução, a um só tempo, da máquina-fiscal e da evasão fiscal a dimensões
mínimas, propiciando, portanto, maior comodidade, economia, eficiência e
celeridade às atividades de tributação e arrecadação. Ação conhecida apenas
em parte e, nessa parte, julgada improcedente. (ADI 1.851/AL, Tribunal
Pleno, Min. Ilmar Galvão, DJ de 22.01.2002, p. 55). [grifou-se]
Decorrido
lapso temporal inferior a um ano, o Supremo Tribunal Federal, julgou a ADI
2.777/SP, na qual o legitimado ativo se insurgia contra a Lei 9.176/95, do
Estado de São Paulo, que reconhecia ao contribuinte o direito à restituição do
valor do ICMS recolhido na forma antecipada (substituição tributária progressiva),
na hipótese de o fato gerador ocorrer em valor menor do que aquele presumido.
Nesse
caso, conforme se verá a seguir, constata-se que o Plenário não apenas admitiu
o conhecimento de ação direta de inconstitucionalidade que versava sobre o
mesmo tema de ação anterior, mas também julgou o mérito de forma diametralmente
oposta à decisão exarada na ADI 1.885/AL. Observe-se:
(...)
o Min. Cezar Peluso, relator da ação direta ajuizada pelo Estado de São Paulo,
ao proferir seu voto, ressaltou, inicialmente, a existência de distinção
substancial entre o objeto da presente ação direta e aquele tratado na ADI
1.851/AL – haja vista o caráter opcional do regime de substituição tributária
do Estado de Alagoas; a impossibilidade de compensação ou contrapartida, por
não caber restituição quando o fato gerador ocorre em valor menor àquele
presumido, nem a cobrança quando ele se efetiva em valor superior; bem como por
ser assegurada aos contribuintes optantes pelo sistema, a redução da base de
cálculo, com a caracterização de um benefício fiscal e afastou, como precedente
para este julgamento, a declaração de constitucionalidade dada à Cláusula
Segunda do Convênio ICMS 13/97, salientando, ademais, que a possibilidade de
reinterpretação do § 7º do art. 150 da CF não estaria impedida pelo efeito
vinculante conferido àquela decisão, cuja vinculação limita-se aos demais
órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo. O Min. Cezar Peluso entendeu
que a substituição tributária no Estado de São Paulo é obrigatória e não
envolve nenhum benefício fiscal, mas visa a assegurar a máxima arrecadação pelo
Estado, em razão da antecipação ficta do fato gerador e da transferência da
responsabilidade pelo recolhimento do imposto. O min. Cezar Peluso considerou,
ainda, que, na hipótese de não-ocorrência do fato gerador no valor presumido
deve necessariamente estar vinculado ao fato gerador legitimante, o qual
representa a dimensão monetária efetiva de tais operações -, o Estado tem o
dever de restituir o montante pago a maior, por faltar-lhe competência
constitucional para a retenção de tal diferença, sob pena de violação ao
princípio constitucional que veda o confisco. Por fim, afastando a alegação
de que a restituição implicaria a inviabilidade do sistema de substituição
tributária, o Min. Cezar Peluso concluiu seu voto no sentido de julgar
improcedente o pedido formulado, para declarar a constitucionalidade do art.
66-B, da Lei 6.374/89, do Estado de São Paulo, na redação dada pela lei
9.176/95. (ADI 2.777/SP,
rel. Min. Cezar Peluso, informativo nº 331 – Brasília 24 a 28 de
novembro de 2003). [grifou-se].
Apesar
de as ações diretas de inconstitucionalidade acima mencionadas terem por objeto
a impugnação de diferentes dispositivos legais, verifica-se que ambas têm em
comum o mesmo questionamento, qual seja, o alcance da interpretação do artigo
150, § 7o da Constituição Federal a respeito da possibilidade de
restituição de tributo pago a maior sob o regime da substituição tributária
progressiva.
A
questão, sob o ponto de vista estritamente da ciência do processo objetivo, é
que, no momento em que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI
1.851/AL, analisou o pedido daquela ação direta sob os fundamentos jurídicos
indicados pelo legitimado ativo e outros tantos quanto possíveis, em vista da
aplicação da causa petendi aberta, não poderia haver sequer conhecido de
outra ação direta posterior – cujo direito material em discussão era exatamente
o mesmo. [58]
4.4.2.
ADI MC 1556/PE [59] e ADI MC 1.926/PE [60]
A
ADI MC nº 1556/PE, ajuizada em 17.01.1997, pela Associação dos Notários e
Registradores do Brasil, tinha por objeto impugnar, dentre outros, o art. 26, §
4º, da Lei Pernambucana nº 11.404/96, [61] ao fundamento de que aludido dispositivo
violaria os artigos 150, IV; 236, § 2o e 167, IV da Constituição
Federal.
A
medida cautelar supracitada foi conhecida parcialmente e, nesse ponto, foi-lhe
dado provimento parcial, apenas para dar interpretação conforme à Constituição
ao § 4º, do art. 26, da Lei nº 11.404, de 19/12/1996, do Estado de Pernambuco,
no sentido de que referido dispositivo não é aplicável aos emolumentos cobrados
pelos serviços notarial e de registro devidos aos delegados do poder público
que o realizam.
Após
dois anos, foi ajuizada, em 03/12/1998, pelo Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, outra ação direta de inconstitucionalidade, ADI MC
1.926/PE, com pedido de medida cautelar contra o mesmo § 4º, do art. 26, da Lei
estadual pernambucana nº 11.404, de 19 de dezembro de 1999, dentre outros
artigos.
Nessa
ocasião, o legitimado ativo sustentou que o dispositivo impugnado seria
inconstitucional, por contrariar o art. 236, § 2º da CF-88, o qual determina
que as normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados
pelos serviços notariais e de registro serão reguladas por lei federal, razão
pela qual não poderia a lei pernambucana haver disciplinado o tema.
O
Ministro Relator, acompanhado pela unanimidade de seus pares, não apenas
conheceu do pedido, mas também adentrou no mérito para negar provimento ao
pedido de liminar, ao fundamento de que, em razão da omissão legislativa
federal, o estado detém competência legislativa plena para legislar sobre a
fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e
de registro.
Diante
da situação narrada, verifica-se que o Supremo Tribunal Federal proferiu duas
decisões divergentes, acerca da mesma matéria. Em vista disso, pergunta-se: qual
dos entendimentos deve prevalecer? O proferido na ADI MC 1556/PE, ou o exarado
na ADI MC 1.926/PE?
Não
é demais reforçar que, sob o prisma do princípio da causa de pedir aberta, a
Suprema Corte não deveria haver sequer conhecido da ADI MC 1.926/PE, tendo em
vista que o assunto nela abordado já havia sido apreciado pela ADI MC 1.556/PE.
Ao assim agir, o Tribunal criou uma situação de insegurança jurídica, pois não
se sabe ao certo a qual dos dois entendimentos estarão vinculados os órgãos dos
poderes Executivo, Judiciário e Legislativo.
Diante
do exposto, e considerando-se a relevância do Controle Concentrado de
Constitucionalidade para o ordenamento jurídico, urge que o Supremo Tribunal
Federal pacifique o seu entendimento a respeito da possibilidade, ou não, de se
reapreciar, em sede de ADI ou ADC, matéria já julgada pela Corte
Constitucional. Em outras palavras, é necessário que se esclareça se o efeito
vinculante dessas ações estendem-se, ou não, ao Supremo Tribunal Federal. Em caso
afirmativo, corroborar-se-á o princípio da abertura da causa de pedir. Por
outro lado, na hipótese de a Corte decidir pela sua não-submissão ao aludido
efeito vinculante, estar-se-á colocando um fim à causa petendi aberta.
5.
CONCLUSÕES
1.
A Constituição Federal é a mais alta expressão jurídica da soberania popular e
nacional. É o conjunto de normas pelo qual o Estado se organiza, prescreve
direitos, deveres e garantias e confere fundamento de validade a todas as leis
e atos normativos;
2.
Para defender a supremacia constitucional contra as inconstitucionalidades, a
própria Constituição estabelece técnica especial, que a teoria do Direito
Constitucional denomina de controle de constitucionalidade;
3.
Por meio do chamado controle concentrado ou abstrato, procura-se obter a
declaração de inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo em tese,
independentemente da existência de um caso concreto;
4.
A ação direta de inconstitucionalidade é um processo em que não há lide, nem
partes, destinado à garantia da segurança das relações jurídicas e à defesa da
Constituição;
5.
A regra no direito brasileiro é a de que, declarada a inconstitucionalidade da
lei ou ato normativo federal ou estadual, por meio do controle concentrado, a
decisão terá efeito retroativo (ex tunc) e para todos (erga omnes),
desfazendo, desde sua origem, o ato declarado inconstitucional;
6.
A Lei 9.868/99 previu, expressamente, que a declaração de constitucionalidade
ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a constituição
e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm
efeitos vinculantes em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração
Pública Federal;
7.
Discute-se na jurisprudência se o aludido efeito vinculante deve ser estendido
também ao Supremo Tribunal Federal, ou seja, se a Suprema Corte deve obediência
às suas próprias decisões;
8.
A causa de pedir é reconhecida pela doutrina como o mais delicado e
controvertido dos elementos da ação;
9.
No tocante ao tema da causa de pedir, formaram-se duas correntes antagônicas: a
da individualização e a da substanciação, sendo que a corrente
majoritária entende que, no direito processual civil, impera a segunda teoria,
enquanto, nas ações diretas de inconstitucionalidade, vige a primeira;
10.
Na petição inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade, não basta a simples
formulação do pedido ou a alegação genérica de inconstitucionalidade. A
admissão da inicial pressupõe fundamentação concernente aos motivos pelos quais
se pretende a procedência do pedido formulado;
11.
Apesar de exigir-se que a petição inicial da ação direta de
inconstitucionalidade indique pontualmente os fundamentos do pedido (causa
petendi), sob pena de ser declarada inepta, o Supremo Tribunal Federal não
tem sua atividade cognitiva limitada aos argumentos invocados pelo legitimado
ativo. É dizer, ainda que a petição inicial apresente fundamento constitucional
irrelevante ou até mesmo equivocado, a Corte não estará impossibilitada de
examinar a inconstitucionalidade argüida com base em outros fundamentos.
Diz-se, portanto, que a causa petendi é aberta;
12.
No processo de natureza objetiva de controle da constitucionalidade, a causa
petendi deverá ser sempre analisada à luz de todo o contexto da
Constituição da República, não cabendo, pois, a reapreciação da
constitucionalidade ou inconstitucionalidade da mesma lei diante de abordagem inovadora
proposta por outro legitimado;
13.
Não é razoável exigir-se do Advogado-Geral da União a defesa irrestrita da
constitucionalidade das normas, mormente nos casos em que o Supremo Tribunal
Federal já se manifestou de modo contrário. Essa conclusão é uma decorrência
lógica do princípio da causa de pedir aberta;
14.
Sob o prisma do princípio da causa de pedir aberta, nos processos de controle
de constitucionalidade de natureza objetiva, não caberá a reapreciação da
constitucionalidade ou inconstitucionalidade da mesma lei, ainda que outro
legitimado ativo, ou o próprio Supremo Tribunal Federal, apresente abordagem
inovadora a respeito da matéria. Em outras palavras, pode-se dizer que, o
efeito vinculante das decisões proferidas em sede de Ação Direta de
Inconstitucionalidade ou Declaratória de Constitucionalidade alcança a todos,
inclusive, a própria Corte;
15.
A razão de ser desse posicionamento é eminentemente política, pois considera-se
que o Direito é instrumento de pacificação social e tem como corolário o
princípio da segurança jurídica;
16.
Com o conhecimento das ADI 2.777/SP e 1.926/PE, instaurou-se uma crise no
Supremo Tribunal Federal quanto à extensão e profundidade da causa petendi
nas ações e controle abstrato da constitucionalidade.
17.
Diante do exposto, e considerando-se a relevância do Controle Concentrado de
Constitucionalidade para o ordenamento jurídico, urge que o Supremo Tribunal
Federal pacifique o seu entendimento a respeito da possibilidade, ou não, de se
reapreciar, em sede de ADI ou ADC, matéria já julgada pela Corte
Constitucional. Em outras palavras, é necessário que se esclareça se o efeito
vinculante dessas ações estendem-se, ou não, ao Supremo Tribunal Federal. Em
caso afirmativo, corroborar-se-á o princípio da abertura da causa de pedir. Por
outro lado, na hipótese de a Corte decidir pela sua não-submissão ao aludido
efeito vinculante, estar-se-á colocando um fim à causa petendi aberta.
NOTAS
1.
KELSEN,
Hans. Teoria Pura do Direito. 6ª ed. Trad. João Batista Machado.
Coimbra: Armênio Amado, 1984, p. 309/310.
2.
DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito
Constitucional Positivo. 23ª ed., São Paulo: Malheiros Editora, 2004, p.
50.
3.
BASTOS, Celso Ribeiro, Curso de Direito Constitucional.
21ª ed., São Paulo: Saraiva, 2000. p. 320.
4.
CLÉVE, Clémerson Merlin., A fiscalização abstrata da
Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 2ª ed., São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2000, p. 85.
5.
BERNARDES, Juliano Taveira. Novas perspectivas de
utilização da ação civil pública e da ação popular no controle concreto de
constitucionalidade. In http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=4484. Em 20/05/2005.
6.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15ª ed.,
São Paulo: Editora Atlas, 2004, p. 627.
7.
CLÉVE,
Clémerson Merlin. A fiscalização abstrata da Constitucionalidade no
Direito Brasileiro. 2ª ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p.
142-143
8.
RP 1016 , Rel. Min. Moreira Alves. DJU de 26-10-1979, p.
8043.
9.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15ª ed.,
São Paulo: Editora Atlas, 2004, p. 646.
10. O
art. 27 da Lei 9.868/99 introduziu a possibilidade de o Supremo Tribunal
Federal definir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, seja em
relação à sua amplitude, seja em relação aos seus efeitos temporais, desde que
presentes razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social.
11. No
julgamento da Questão de Ordem na ADIN 811, o STF definiu que, em regra, os
efeitos da decisão proferida no controle concentrado existe a partir da
publicação da ata de julgamento.
12. CANOTILHO,
José Joaquim Gomes; Moreira, Vital. Fundamentos da constituição. Coimbra:
Coimbra Ed. 1991. p 275-276.
13. IDEM,
p. 649.
14. PINHO,
Judicael Sudário de. Temas de Direito Constitucional e o Supremo Tribunal
Federal. 1ª ed., São Paulo: Editora Atlas, 2005, p. 67.
15. PEC
nº 130, de 1992.
16. ADI
2.777, Rel. Min. Cezar Peluso, Informativo 331.
17. VIANA,
Juvêncio Vasconcelos. A Causa de Pedir nas ações de execução. Causa de pedir
e Pedido no Processo Civil. Questões polêmicas. Coord. Rogério Cruz e Tucci
e José Roberto dos Santos Bedaque. São Paulo: RT, 2002, p.91.
18. IDEM.
19. TUCCI,
José Rogério Cruz e. A causa petendi no processo civil. 2ª ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais. 2001. p. 109.
20. CAZETTA
JÚNIOR, José Jesus. Conteúdo da causa de pedir e proposta de aplicação dessa
Categoria ao recurso extraordinário: um exame crítico. Causa de pedir e
Pedido no Processo Civil. Questões polêmicas. Coord. Rogério Cruz e Tucci e
José Roberto dos Santos Bedaque. São Paulo: RT, 2002, p.238.
21. VIANA,
Juvêncio Vasconcelos. A Causa de Pedir nas ações de execução. Causa de pedir
e Pedido no Processo Civil. Questões polêmicas. Coord. Rogério Cruz e Tucci
e José Roberto dos Santos Bedaque. São Paulo: RT, 2002, p.95.
22.
BOTELHO DE MESQUITA, José Ignácio. Conteúdo da
causa de pedir. RT 567, ano
71, out. 1982. p. 148/150.
23. NERY
JUNIOR, Nelson e NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil
Comentado e legislaão processual civil extravagante em vigor. 3ª ed. São Paulo:
RT, 1997. p. 566.
24. ARRUDA
ALVIM NETTO, José Manoel. Direito Processual Civil. V. 2. São Paulo: RT, 1972,
p. 47.
25. LEONEL,
Ricardo de Barros. A Causa Petendi nas ações coletivas. Causa de
pedir e Pedido no Processo Civil. Questões polêmicas. Coord. Rogério Cruz e
Tucci e José Roberto dos Santos Bedaque. São Paulo: RT, 2002, p.137.
26. GRECO
FILHO, Vicente. Direito Processual Civil Brasileiro. São Paulo: Saraiva,
1989, p. 91.
27. ROSSI,
Júlio César. A causa petendi na Ação direta de Inconstitucionalidade.
In. Revista Dialética de Direito Processual nº 25. Abril de 2005. p. 69.
28.
BERNARDES, Juliano Taveira. Controle Abstrato de
Constitucionalidade. 1ª ed. São Paulo: Saraiva. 2004. p. 435.
29.
ADI
MC 1.358/DF, rel. Min. Sydney Sanches, DJU de 26-04-1996, p. 13112.
30. ADI MC 1.896/DF, rel. Min.
Sydney Sanches, DJU de 28-05-1999, p. 5.
31. FERREIRA,
Olavo Alves. Controle de Constitucionalidade e seus efeitos. São Paulo:
Editora Método, 2003, p. 47-48.
32.
ADI
MC 1358/DF rel. Min. SYDNEY SANCHES , DJU de 26-04-1996 p. 942
33. ADI 1.187/DF rel. Min.
MAURÍCIO CORRÊA, DJU de 30.05.1997. p.23175. Se o Supremo não pode alterar o
pedido, impossibilitado está de declarar a inconstitucionalidade de preceitos
não contestados pelo requerente, ainda que estes guardem relação com os que
estejam sendo impugnados. Por essa razão, o Pretório Excelso não conhece de
ação direta que impugna, em determinado sistema normativo, apenas alguns dos
preceitos que o integram, deixando de questionar a validade de outros
dispositivos com ele relacionados.
34. ADI
1775/RJ, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJU de 18-05-2001, p. 431.
35. ADI 259-7/DF, Rel. Min.
Moreira Alves, DJU de 11-03-1991, p. 13.
36. BERNARDES,
Juliano Taveira. Controle Abstrato de Constitucionalidade. 1ª ed. São Paulo:
Saraiva. 2004. p. 440.
37. CANAS,
Vitalino. Os processos de fiscalização da constitucionalidade e da
legalidade pelo tribunal constitucional. Coimbra: Coimbra Ed., 1986. p.
173.
38. Tradução:
Os juízes conhecem o direito.
39. Tradução:
Narra-me os fatos, dar-te-ei o direito.
40. DINAMARCO,
Cândido Rangel. Instituições de direito processual civil. 2ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2002, p. 280-283.
41. CHIOVENDA,
Giuseppe. Instituições de direito processual civil, Campinas:
Bookseller, 1998. v. 2, p. 207
42. TUCCI,
José Rogério Cruz e. A causa petendi no processo civil. 2ª ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais. 2001. p. 160-161.
43. BERNARDES,
Juliano Taveira. Controle Abstrato de Constitucionalidade. 1ª ed. São Paulo:
Saraiva. 2004. p. 438.
44. ADI
MC AGR 1254/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJU de 19-09-1997, p. 45530: "A
função processual do Advogado-Geral da União, nos processos de controle de
constitucionalidade por via de ação, é eminentemente defensiva. Ocupa, dentro
da estrutura formal desse processo objetivo, a posição de órgão agente, posto
que lhe não compete opinar e nem exercer a função fiscalizadora já atribuída ao
Procurador-Geral da República. Atuando como verdadeiro curador (defensor legis)
das normas infraconstitucionais, inclusive daquelas de origem estadual, e
velando pela preservação de sua presunção de constitucionalidade e de sua
integridade e validez jurídicas no âmbito do sistema de direito, positivo, não
cabe ao Advogado-Geral da União, em sede de controle normativo abstrato,
ostentar posição processual contrária ao ato estatal impugnado, sob pena de
frontal descumprimento do "munus" indisponível que lhe foi imposto
pela própria Constituição da República".
45. MENDES,
Gilmar Ferreira. O advogado geral da união e a ação direta de
inconstitucionalidade. In http://www.redebrasil.inf.br/0artigos/agu.htm. Em 10/05/2005.
46. IDEM.
47. ADI
1896/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, DJU de 18-2-1999, p.4.
48. MENDES,
Gilmar Ferreira. O advogado geral da união e a ação direta de
inconstitucionalidade. In http://www.redebrasil.inf.br/0artigos/agu.htm. Em 10/05/2005.
49. ADI
1616/PE , Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, DJU de 24-08-2001, p. 41. "(...) o
múnus a que se refere o imperativo constitucional (CF, art. 103, § 3º) deve ser
entendido com temperamentos. O Advogado-Geral da União não está obrigado a
defender tese jurídica se sobre ela esta Corte já fixou entendimento pela sua
inconstitucionalidade."
50. CANOTILHO,
J.J.Gomes. Direito Constitucional, Coimbra, Almedina, 1998, 2º ed., p. 1097.
51. CANOTILHO,
J.J. Gomes, Direito Constitucional. 2ª ed. Coimbra: Almedina, 1993. p. 371/373.
52. GRECO,
Leonardo. Eficácia da Declaração Erga Omnes de Constitucionalidade ou
Inconstitucionalidade em Relação à Coisa Julgada Anterior. In Problemas de
Processo Judicial Tributário, 5º volume, coord. Valdir de Oliveira Rocha.
Ed. Dialética, São Paulo, 2002, págs. 193/207.
53. (...)
Em seguida, no mesmo julgamento acima mencionado, em virtude da ponderação
feita pelo Min. Presidente, no sentido de que os votos então proferidos
contrariam a validade da norma declarada constitucional, com eficácia erga
omnes e efeito vinculante, nos autos da ADI 1851/AL, submeteu-se ao
Plenário nova questão de ordem sobre a admissibilidade, ou não, do julgamento
das ações diretas em causa, haja vista a possibilidade de que seja dada nova
interpretação ao mesmo tema pela Corte. O Tribunal embora salientando a necessidade
de motivação idônea, crítica e consciente para justificar eventual reapreciação
de uma questão já tratada pela Corte, concluiu no sentido de admitir o
julgamento das ações diretas, por considerar que o efeito vinculante previsto
no § 2º do art. 102 da CF não condiciona o próprio STF, limitando-se aos demais
órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo (...).[grifou-se].
54. ROSSI,
Júlio César. A causa petendi na Ação direta de Inconstitucionalidade.
In. Revista Dialética de Direito Processual nº 25. Abril de 2005. p. 74.
55. "Art.
26. A decisão que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de
lei ou ato normativo em ação direta ou em ação declaratória é irrecorrível,
ressalvada a interposição de embargos declaratórios, não podendo, igualmente,
ser objeto de ação rescisória".
56. ADI
1.851, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJU 22-11-2002, p.55.
57. ADI 2.777/SP, Rel. Min. Cezar
Peluso, Informativo nº 331 – Brasília 24 a 28 de novembro de 2003)
58. ROSSI,
Júlio César. A causa petendi na Ação Direta de Inconstitucionalidade.
In. Revista Dialética de Direito Processual nº 25. Abril de 2005. p. 73.
59. ADI
MC 1.556/PE, Rel. Min. Moreira Alves, DJU de 28-04-1997
60.
ADI MC 1.926-4/PE, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU de 10-09-1999.
61. Art. 26.
Excetuados os valores dispostos no § 3º do artigo 4º desta lei, os recursos
arrecadados com recolhimento de custas serão convertidos em receita do Poder
Judiciário.
.................................................................................................
§ 4º. Os recursos arrecadados e provenientes das taxas, custas judiciais e
emolumentos, classificados em contas próprias, devem ser exclusivamente ser
aplicados ou utilizados em despesas de capital e investimentos, bem como em
treinamento de pessoal, conservação, reforma e aquisição de bens móveis e
imóveis dos órgãos do Poder Judiciário, vedada a sua destinação a outras
despesas correntes, inclusive gastos com pessoal.
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e José Roberto dos Santos Bedaque. São Paulo: RT, 2002.
*
Bacharela em Direito pela Universidade
de Brasília, pós-graduada pela Fundação Escola Superior do Ministério Público
do Distrito Federal e Territórios, auxiliar de gabinete do juiz da 2ª Vara da
Fazenda Pública do Distrito Federal
Disponível em: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9063
>. Acesso em: 01/11/06.