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A reforma administrativa e a
emenda constitucional 19/1998
Marconi Mendonça da Silva
O objeto e tema de estudo deste trabalho é a
Emenda Constitucional nº 19/98, publicada no Diário Oficial da União de
05.06.1998.
A EC 19/98 que alterou
dispositivos da Constituição Federal de 1988, referentes à Administração
Pública e ao servidor público, é conhecida como a Emenda da Reforma
Administrativa.
Mudanças importantes
foram por ela implementadas, desde a extinção do chamado “regime jurídico
único” até a modificação das regras sobre estabilidade, passando pela
criação de subsídios, em substituição a vencimentos, e arribando
nos conselhos de política de administração e remuneração de pessoal.
As mudanças
introduzidas pela EC 19/98, produziram significativas conseqüências na
Administração Pública e, também, ecoou fortemente na vida dos agentes públicos brasileiros,
alterando o regime administrativo brasileiro, seus princípios e normas, além de
propor o controle das despesas e finanças públicas.
1. A REFORMA
ADMINISTRATIVA E A EMENDA CONSTITUCIONAL 19/1998
1.1 Reforma
administrativa
A Emenda
Constitucional nº 19/98, que modificou dispositivos da Constituição Federal de
1988, referentes à Administração Pública e ao servidor público, alterou o
regime administrativo do Estado brasileiro, seus princípios e normas, além de
propor o controle das despesas e finanças públicas, para influenciar o custeio
de atividades a cargo do Distrito Federal.
A mudança formal à Magna Carta de 1988, em linhas gerais, interferiu na
admissão de pessoal na política remuneratória, na estabilidade e na
descentralização das funções das entidades administrativas.
Os principais motivos da Reforma Administrativa revelam-se nos seguintes
excertos da Mensagem nº 886, de 1995, encaminhada ao
Excelentíssimo Senhor Presidente da República:
1º)“A crise
do Estado está na raiz do período de prolongada estagnação econômica que o
Brasil experimentou nos últimos quinze anos. Nas suas múltiplas facetas, esta
crise se manifestou como crise fiscal, crise do modo de intervenção do Estado
na economia e crise no próprio aparelho estatal. No que diz respeito a esta
última dimensão, a capacidade de ação administrativa do Estado se deteriorou,
enquanto prevalecia um enfoque equivocado que levou ao desmonte do aparelho
estatal e ao desprestígio de sua burocracia” [1]
2º)”Para este
governo, a reforma administrativa do Estado é componente indissociável do
conjunto de mudanças constitucionais que está propondo à sociedade. São
mudanças que conduzirão a reestruturação do Estado e a redefinição do seu
papel e da sua forma de atuação, para que se possa alcançar um equacionamento
consistente e duradouro da crise”. (Mensagem nº 866/95, p. 25);
3º) “No difícil
contexto do retorno à democracia, que em nosso país foi simultâneo á crise
financeira do Estado, a Constituição de 1988 corporificou uma concepção de
administração pública verticalizada, hierárquica, rígida, que favoreceu a
proliferação de controles muitas vezes desnecessários. Cumpre agora, reavaliar
algumas das opções e modelos adotados, assimilando novos conceitos que orientem
a ação estatal em direção á eficiência e à qualidade dos serviços prestados ao
cidadão”. (Mens. nº 886/95,
p. 25)
4º)”A reforma
constitucional permitirá a implantação de um novo desenho estrutural na
Administração Pública brasileira, que contemplará a diferenciação e a inovação
no tratamento de estruturas, formas jurídicas e métodos de gestão e de
controle, particularmente no que tange ao regime jurídico dos servidores, aos
mecanismos de recrutamento de quadros e a política remuneratória”. (Mensagem nº 886/95, p. 26);
5º) “Em relação ao
servidor público, não se tenciona penalizá-lo ou suprimir direitos, mas
atualizar dispositivos legais, remover excessos e, sobretudo, propiciar
condições à introdução de novas formas de gestão que valorizam a sua
profissionalização. Nesse sentido, ressaltam-se os seguintes resultados
esperados: recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a sociedade,
estimular o seu desenvolvimento profissional; melhorar as condições de
trabalho”.(Mensagem nº
886/95, p. 26).[2]
Dentre as mudanças no texto
constitucional, é significativa para o cidadão comum, o direito do usuário de
reclamar contra o funcionamento deficiente do serviço público e o direito de
acesso a registros administrativos e a informação sobre atos de governo
conforme prevê a nova redação do artigo 37, § 3º, da Constituição Federal:
“Art. 37 (...)
§ 3. A lei disciplinará as formas de
participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando
especialmente:
I- as reclamações relativas á prestação dos
serviços públicos em geral, assegurada a manutenção de serviços de atendimento
ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos
serviços;
II- o acesso dos
usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo,
observado o disposto no artigo 5º, incisos X e XXXIII.
III- a disciplina
da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou
função na administração pública”.
Ainda em relação à
participação na administração pública, o artigo 39, caput, da
Constituição de 1988, prevê a participação dos servidores na política
administrativa e de remuneração de cada unidade política.
A EC nº 19/98 acompanhou a tendência mundial, no sentido de propor alterações
formais nos princípios e normas que regulamentam a Administração Pública. Assim
a reforma administrativa não é um fenômeno brasileiro, mas algo que acontece
como uma experiência universal, que vem sendo adotado em diversas partes do
mundo, sobretudo face ás mudanças impostas pela globalização que impõe a
construção de uma nova ordem mundial.
Conforme ressalta
Lamêgo Bulos, “dentre os inúmeros aspectos comuns ás reformas
administrativas, está implantação do modelo gerencial em substituição ao modelo
burocrático de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de Administração
Pública de Resultados. Esta, por sua vez, lastreia-se num modelo gerencial,
bem como definir o núcleo estratégico do Estado, através da delimitação de
políticas públicas e do equacionamento financeiro da máquina administrativa.
Neste último aspecto, tem em vista o equilíbrio da receita e da despesa”.[3]
Usando de outra
abordagem, Carlos Alberto Menezes Direito justifica a necessidade de se proceder
à reforma administrativa do Estado, dizendo que:
“sem dúvida
alguma, não é mais possível construir o Estado na sua dimensão econômica e
empresarial em corporações poderosas. Essas corporações envolveram o aparelho
do Estado de tal maneira que passaram a representar o seu perfil mais
significativo, com uma exuberante prosperidade diante da pobreza da dimensão
social. Veja-se, somente a título de exemplo, as empresas estatais e seus
funcionários técnicos, com suas empresas de previdência privada dispondo de
rico patrimônio, e os nossos hospitais e escolas, com baixíssima remuneração de
médicos e professores, em uma sociedade que ainda tem analfabetos e doenças
endêmicas que perduram até mesmo nos grandes centros urbanos, sem falar nos
enormes espaços da Amazônia e do nordeste”.[4]
O que se procura
alcançar com a reforma administrativa é uma administração pública eficiente,
com a conseqüente prestação de serviços públicos essenciais com qualidade. A
propósito, já o Código de Defesa do Consumidor inclui como direito básico a
“adequada e eficaz prestação de serviços públicos em geral”. (artigo 6º, inciso
X) – Princípio da eficiência.
O princípio da
eficiência, no ordenamento jurídico constitucional, tem origem na EC 19/98, que
o incorporou ao texto da Constituição de 1988 (artigo 37, caput). A
inserção do princípio da eficiência, no texto constitucional, ao lado dos
princípios clássicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade
fundou-se no argumento de que o aparelho estatal deve se orientar para gerar
benefícios, prestando serviços à sociedade e respeitando o cidadão
contribuinte.
Segundo Uadi Lamêgo
Bulos, “princípio moderno de função administrativa, haurido da doutrina
italiana, a eficiência eqüivale a um reclamo contra a burocracia estatal, sendo
uma tentativa para combater a malversação dos recursos públicos, a falta de
planejamento, os erros repetidos através de práticas gravosas”.[5]
Conforme Wladimir da
Rocha Franca, “há respeito à eficiência quando a ação administrativa atinge
materialmente os seus fins lícitos e, por vias lícitas. Quando o administrado
se sente amparado e satisfeito na resolução dos problemas que ininterruptamente
leva à Administração. O princípio da eficiência administrativa estabelece o
seguinte: Toda a ação administrativa deve ser orientada para a concretização
material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cânones do regime
jurídico-administrativo”.[6]
Segundo Alexandre de
Moraes, o princípio da eficiência tem a seguinte definição: “é aquele que
impõe à Administração direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem
comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da
qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para
melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se
desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que não se
trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da
eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos
serviços públicos essenciais á população, visando a adoção de todos os meios
legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum”.[7]
1.2. Pontos
expressivos da EC nº 19/98
Os doutrinadores
destacam diversos pontos expressivos da reforma administrativa imposta com a
promulgação da EC nº 19/98.
O primeiro desses
pontos é a já citada introdução de comando para a elaboração de lei para
disciplinar as formas de participação do usuário na administração pública
direta e indireta.
O segundo destaque
diz respeito á controvertida disciplina da estabelecida, regulada no artigo no
artigo 41 da EC 19/98. A reforma administrativa incorporou a possibilidade da
perda do cargo em circunstâncias especiais, ademais da sentença judicial
transitada em julgado e do processo administrativo em que seja assegurada ampla
defesa. Submeteu a aquisição da estabilidade a obrigatória avaliação especial
de desempenho por comissão instituída para essa finalidade, considerando não
mais o prazo de dois anos, mas, sim, o prazo de três anos.
O terceiro ponto
importante é o rigoroso controle da despesa pública com pessoal ativo e inativo
da União, dos Estados e dos Municípios, que não poderá ser superior a limites
fixados em lei complementar.
Outro ponto a
ressaltar refere-se ao sistema de remuneração do serviço público. A regra
básica é a do artigo 37, inciso XI, que estatui que “a remuneração e o
subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da Administração
direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato
eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie
remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens
pessoais ou de qualquer natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em
espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal”.
A reforma abriu a
possibilidade de percepção de uma forma de remuneração, que denominou subsídio,
previsto no § 4º do artigo 39. O subsídio, obrigatório, é “fixado em parcela
única, vedado o acréscimo de qualquer adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória”, tudo subordinado ao teto.
Aspecto notável é a
nova redação do artigo 39 determinando a criação de um conselho de política de
administração e remuneração de pessoal.
A EC 19/98 incluiu,
também, na Constituição regra que obriga os poderes Executivos, Legislativo e
Judiciário a publicar anualmente os valores do subsídio e da remuneração dos
cargos e empregos públicos.
Outro aspecto a destacar é sobre o chamado estatuto jurídico da empresa
pública. Primeiro, no artigo 37, § 9º, ficou estabelecido que o teto “aplica-se
às empresas públicas e ás sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que
receberem recursos da União dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios
para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio geral”. Na nova redação
do artigo 173, § 1º configurou de modo especial as empresas “que explorem
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de
serviços”, devendo a lei ordinária dispor nestes casos, sobre sua função social
e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade.
2. ASPECTOS DA REFORMA
ADMINISTRATIVA
2.1 Fim do regime
jurídico único
O artigo 39 da
Constituição de 1988, redação original, dispunha que: “A União, os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência,
regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração
pública direta, das autarquias e das fundações públicas. O § 2º aplica-se a
esses servidores o disposto no artigo 7º, incisos IV, VI, VII, VIII, IX, XII,
XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII, XXIII e XXX”.
Pela nova redação dada ao dispositivo pela
EC19/98, assim restou o citado art. 39 e § 3º:
“Art. 39. A União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política
de Administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados
pelos respectivos Poderes.
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de
cargo público o disposto no artigo 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI,
XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos
diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir”.
Segundo Lamêgo Bulos,
“agora retorna a possibilidade do regime celetista para as entidades
políticas, autarquias e fundações, tal como era na Constituição de 1967, com a
sua EC nº 1/69. O que se buscou foi alargar a tendência de se fomentar a
execução indireta ou terceirização de atividades, em parceria com as
organizações sociais (Lei 9.637/98). Por outro lado o regime estatutário poderá
ser repensado em relação ao aspecto contributivo, inclusive no que tange aos custos
de aposentadoria”.[8]
Alexandre de Moraes
comenta que “a EC nº 19/98, aparentemente suprimiu dois direitos sociais dos
servidores ocupantes de cargos públicos, anteriormente previsto pela redação
originária da Constituição de 1988: irredutibilidade do salário, salvo o
disposto em convenção ou acordo coletivo (CF, art. 7º, VI), e adicional
de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da
lei (CF, 7º, XXIII. Em relação, porém, à garantia de irredutibilidade do
salário, permanece o inciso XV, do artigo 37, com a nova redação que lhe deu a
EC nº 19/98 (“o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos
públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste
artigo e nos artigos 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I)”.[9]
O sistema
remuneratório do servidor público mudou. O dispositivo original, artigo 39, §
1º, estatuía: “§ 1º A Lei assegurará aos servidores da administração direta,
isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou
assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, ressalvadas as vantagens de caráter individual e as
relativas à natureza ou ao local de trabalho”.
O mesmo § 1º do
artigo 39, teve sua redação alterada pela EC 19/98, estatuindo que:
“§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e
dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
I- a natureza, o grau de
responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
II- os requisitos para a
investidura;
III- as peculiaridades dos
cargos”.
Fica a indagação se a idéia de administração colegiada servirá para
atuar com seriedade, desempenhando sua função com autonomia, para produzir
resultados concretos em cada esfera de competência.
2.2 Subsídios
A Reforma
administrativa trouxe o termo subsídio para definir determinada espécie
de remuneração, substituindo para determinadas categorias de agentes públicos
os termos remuneração ou vencimentos, consubstanciando-se em
importância salarial retributória de natureza alimentar, paga pelo Estado.
Odete Medauar, ao
analisar o termo remuneração, afirma que “reveste-se de caráter alimentar,
sendo associada, portanto, à sua subsistência e à de seus familiares e
dependentes”.[10]
A categoria dos
subsídios é prevista como parcela única, vedado o acréscimo de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie
remuneratória.
Além dos servidores
públicos citados no § 4º, do artigo 39, o regime de subsídios é aplicável também,
aos membros do Ministério Público (CF, artigo 128, § 5º, I, c), aos integrantes
da Advocacia Geral da União, aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal
e aos Defensores Públicos (CF, artigo 135), aos Ministros do Tribunal de Contas
da União e aos servidores públicos policiais (CF, artigo 144, § 9º).
A remuneração dos
servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do artigo 39 somente
poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa
privada em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e
sem distinção de índices.
Note-se, ainda, que
Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderá
estabelecer a relação entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos,
obedecido, em qualquer caso o disposto no artigo 37, inciso XI (teto salarial
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal).
2.3 Perda da
estabilidade
Reza o § 1º do artigo
41, conforme redação dada apela EC 19/98, que:
“§ 1º O servidor público estável só perderá o
cargo:
I- em virtude de
sentença judicial transitada em julgado;
II- mediante processo administrativo em que
lhe seja assegurada ampla defesa;
III- mediante
procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa”.
Conforme comenta Uadi
Lamêgo Bulos:
“Enfatize-se que o
procedimento para a avaliação periódica de desempenho, deverá ser estatuído
através de lei complementar, sendo assegurada ampla defesa para aqueles que se sentirem
descriminados. Assim, ofensas ao pórtico da igualdade, não ficarão
destituídas de amparo constitucional. Isto justifica a avaliação periódica em
causa, a qual não pode ser vista como rito arbitrário da Administração, mesmo
porque a legalidade é a pedra de toque da República Federativa do Brasil.
Consequentemente, será inconstitucional a lei complementar que não atentar para
esse fato, e o Judiciário, certamente, será convocado para apreciá-la”.[11]
Os princípios
constitucionais que norteiam a Administração pública foram acolhidos pela EC
19/98, seja pela sua manutenção no artigo 37, caput, da
Constituição Federal de 1988, com a introdução do princípio da eficiência,
seja pelo conteúdo da reforma, a qual procura reduzir os gatos públicos,
atendendo, em escala mais ampla, os princípios da economicidade e legitimidade
dos gastos públicos.
Apesar da reforma ter
sido criticada por muitos, ela representa um significativo avanço para
disciplinar atividade do Estado, com base na qualidade do serviço prestado e
com uma efetiva participação do usuário.
A Emenda da Reforma
Administrativa não irá, certamente, resolver todos os problemas que afligem a
Administração Pública brasileira, mas representa, sem dúvida, um instrumento
válido no intuito de torná-la mais eficiente, ágil, livre de corrupção
generalizada, dotada de economicidade, capaz de gerar resultados gerenciando
recursos públicos para atender materialmente o cidadão brasileiro em áreas
essenciais e prioritárias como saúde, educação, segurança, justiça e etc.
O cidadão brasileiro
encontra-se, já há muito tempo, exaurido pela qualidade dos serviços que lhe
são prestados pelo Estado, isto é, quando esses serviços são prestados, uma vez
que em muitas situações o Estado brasileiro simplesmente é omisso e ausente.
A eficiência da ação
administrativa é efetivamente comprovada quando o ato administrativo é
materialmente aplicado. Resta verificar se os titulares da administração
pública vão estar sensibilizados pela reforma e comprometidos com o princípio
da eficiência.
BIBLIOGRAFIA
BULOS, Uadi Lammêgo. Reforma administrativa. Revista de direito
administrativo. vol. 214, outubro/dezembro 1998. Rio de Janeiro : Renovar.
DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Reforma administrativa : A
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FRANÇA, Wladimir da Rocha. Eficiência administrativa na constituição
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LIMA, Francisco Gérson Marques de. A Emenda constitucional 19/98 e o
servidor público. Revista dos Tribunais, volume 762, abril de 1999. São
Paulo : Revista dos Tribunais.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6a. ed.
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MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 5a. ed.
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________Reforma administrativa : Emenda constitucional nº 19/98. 2a.
ed. São Paulo : Atlas. 1999. Série Fundamentos jurídicos.
Disponível em: < http://www.advogado.adv.br/artigos/2005/marconimendoncadasilva/reformaadministrativaec19de98.htm
>. Acesso em: 25/09/06.