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Os sistemas eleitorais e a democracia.

José Luiz Quadros de Magalhães*

Debate importante para a compreensão da Democracia e suas possibilidades de evolução para mecanismos que permitam a constante participação do povo no seu destino, se refere aos sistemas eleitorais.

Podemos classificar os sistemas eleitorais em quatro grandes modelos, que terão incontáveis variações se confrontarmos o seu funcionamento nas mais variadas regiões do planeta.

A legislação eleitoral no Brasil, por exemplo, embora consagre sistemas eleitorais que também são aplicados em outros países, tem variações que são típicas de nossa história e que correspondem muitas vezes a situações específicas do jogo de poder, retratando assim correlações de força de poderes políticos e econômicos, nacionais e internacionais.

É importante este referencial, que mais do que em qualquer outro ramo do Direito, se faz sentir no direito eleitoral. Não pode pois o leitor ter a errada sensação de que pode conhecer o funcionamento de um sistema eleitoral, apenas pela leitura de suas linhas gerais de funcionamento.

Para o seu conhecimento é necessário o estudo criterioso de toda legislação eleitoral em vigor em um determinado momento, confrontando-a com a realidade histórica vivida naquele momento, e os seus precedentes.

Feitas estas observações pretendemos abordar rapidamente os sistemas eleitorais em vários artigos, procurando chegar a conclusões sobre qual sistema se adequaria a uma realidade de um Estado Democrático, com poder altamente descentralizado e organização municipal colegiada dentro de um sistema diretorial participativo.

O sistema majoritário.

O Sistema majoritário é previsto na Constituição brasileira para a eleição dos chefes do executivo, municipal, estadual e da União, tendo sido adotado no Brasil após 1988, a eleição em dois turnos para estes cargos, sendo que no Município, será em um turno apenas, quando este ente federado tiver uma população inferior a 200.000 (duzentos mil habitantes).

O sistema majoritário também é utilizado para as eleições de Senadores, que de acordo com a nossa Constituição têm mandato de oito anos, havendo eleições de quatro em quatro anos onde se renova sucessivamente dois terços e um terço daquela casa.

Sistema extremamente simples, é adotado no Brasil de duas formas: eleição majoritária em um turno para Prefeitos de cidades com menos de duzentos mil habitantes e para o cargo de Senador; e eleição majoritária em dois turnos para Prefeitos em cidades com mais de duzentos mil habitantes, governadores e Presidente da República.

Evolução importante do sistema no Brasil se deu com a adoção de dois turnos o que permite o voto no programa, afastando, mas não eliminando, o chamado voto útil, onde os eleitores são desviados de sua real vontade política de votar em um determinado projeto, para escolher outro menos ruim mas com chances reais de vitória segundo as pesquisas políticas.

Este fenômeno é interessante no Brasil onde o eleitor na maioria da vezes desenformado ou mal informado, transforma as eleições em apostas semelhantes àquelas realizadas nas corridas de cavalos, onde se escolhe aquele candidato com maior chance de vitória e não aquele que corresponde a um programa no qual o eleitor efetivamente acredite.

A realização de dois turnos pode ter atenuado este problema, mas a "síndrome da vitória" ainda contagia os eleitores, que sem condições de diferenciar o discurso, quase sempre igual, daqueles que efetivamente representam seus interesses, continuam fazendo suas apostas.

O sistema proporcional brasileiro em dois turnos assegura aos dois candidatos mais votados no primeiro turno de votação uma segunda rodada de votação popular com período de campanha e debates, desde que nenhum deles tenha conseguido mais do que cinqüenta por cento dos votos válidos. Este sistema pode evitar já no primeiro turno que o eleitor se afaste de sua verdadeira opção, deixando para o segundo turno, caso o sua proposta não esteja entre as duas mais votadas, a escolha daquela que mais se assemelha as suas convicções políticas, sociais e econômicas.

No caso da eleições majoritárias para o Senado, o mais votado no caso de renovação de um terço da casa, ou os dois mais votados, na renovação de dois terços, são os escolhidos para ocupar as cadeiras em jogo, podendo existir eleitos com uma votação muito inferior a cinqüenta por cento.

Note-se, que mesmo na eleição majoritária em dois turnos, o candidato eleito pode assumir a chefia dos executivos municipais, estaduais e da União, muitas vezes com trinta ou quarenta por cento do eleitorado, uma vez que não se considera para a contagem dos votos e estabelecimento dos percentuais, os votos brancos e nulos.

Se optassemos por sistemas políticos diferentes do presidencial, como o diretorial nos municípios e o diretorial ou parlamentar nas outras esferas de poder da federação, o sistema majoritário perde muito em importância para a escolha dos executivos. Mantendo-se no caso de escolha de Senadores, debate que ainda enfrentaremos quando da discussão do parlamento, se unicameral ou bicameral.

O Sistema Proporcional.

O Sistema proporcional segundo a Constituição de 1988, é utilizado para a composição do legislativo, com a exceção de uma casa, o Senado. Desta forma as Câmaras Municipais, as Assembléias Legislativas dos Estados e a Câmara de Deputados Federal seguem este sistema.

O sistema proporcional pode vir a possibilitar o fortalecimento dos partidos políticos, uma vez que o critério para preenchimento das vagas no legislativo será o da proporcionalidade dos votos obtidos pelo partido, onde então, o numero de cadeiras obtidas por um partido político político será preenchida pelos candidatos mais votado do mesmo.

O sistema procura valorizar o voto na legenda, levando o eleitor a escolher uma proposta político-partidária, e não apenas o nome do candidato. No Brasil, alguns partidos políticos que tem eleitores com este perfil vem recebendo cada vez mais votos apenas na legenda ou na sigla do partido, não escolhendo, o eleitor, muitas vezes, nenhum dos nomes dos candidatos. Teoricamente o sistema vincula o nome e a sigla e deveria levar o eleitor a observar tanto a proposta e o programa partidário, como a pessoa do partido que ele acredita será capaz de realizar com competência este programa e sua representação política.

Entretanto, o sistema proporcional, uma vez não acompanhado de uma legislação eleitoral adequada, que permita a estruturação de partidos políticos sólidos, evitando o surgimento de legendas de aluguel e candidatos independentes, pode sofrer distorções graves.

Juntando-se a uma legislação eleitoral muitas vezes casuísta, e uma cultura política personalista e autoritária, por vezes caudilhesca, o sistema proporcional no Brasil tem possibilitado situações onde um candidato, não pelo programa de seu partido mas por uma política construída em torno de seu nome, consegue se eleger e com ele vários outros legisladores.

A conseqüência deste fato pode ser muitas vezes, a de conferir a um partido político sem estrutura e sem expressão, apoiado em apenas um nome, uma representação no legislativo que não corresponde ao equilíbrio desejado e que não se legitima por esta distorção. Deste fato decorrem situações que com freqüência se repetem em nossas eleições, e cuja solução está na limitação da criação de novas legendas e restruturação das existentes com o incentivo a fusão de algumas evitando a continuidade de partidos que servem a um líder, quando o ideal é a existência de partidos onde os seus filiados servem a um programa.

Desta forma assistimos candidatos com grande votação individual, não eleitos, perdendo sua vaga para candidatos com votações inexpressivas eleitos com a votação de seu colega de partido com uma votação muito grande. O ideal no sistema proporcional, é a existência de partidos políticos realmente representativos de programas com respaldo na sociedade, que serão livremente escolhidos pelo povo, juntamente com aquele representante do partido que o eleitor entenda possa atuar em seu nome com competência e seriedade para a realização dos objetivos propostos na campanha.

como funciona o sistema proporcional?

O preenchimento das vagas nas casas legislativas ocorre através de processo simples, onde primeiro se apura o quociente eleitoral e posteriormente o quociente partidário para se chegar a um primeiro resultado do numero de cadeiras que cada partido terá direito na respectiva casa legislativa.

O quociente eleitoral se encontra dividindo-se o número de votos válidos pelo numero de cadeiras colocadas em disputa para serem preenchidas. Suponhamos que num universo de um milhão de eleitores tenhamos cem cadeiras em jogo. O quociente eleitoral, ou o numero de votos necessários para que o partido político obtenha uma cadeira será o resultado da divisão de um milhão por cem, que será igual a dez mil. Portanto a cada dez mil votos o partido obterá uma cadeira.

O quociente partidário encontrar-se-a através da divisão do número de votos que o partido obteve, suponhamos 20.000, pelo quociente eleitoral que é 10.000. Temos então que este partido obteve duas cadeiras no parlamento que será preenchida pelos seus dois candidatos mais votados.

Os exemplos dados são em números redondos para a fácil compreensão dos cálculos. Ocorre que na realidade estes números apresentam sobras, que serão então computadas quando do preenchimento das cadeiras restantes, pois cada partido poderá apresentar números de votos que não cheguem aos dez mil necessários mas que somados aos votos dos outros partidos representam muitas vezes duas, três ou mais cadeiras que não foram preenchidas. Suponhamos que o partido A tenha tido 107.000 votos. Obteve dez cadeiras e sobraram 7.000 votos; o partido B obteve 409.000 votos, obtendo 40 cadeiras e com sobra de 4.000 votos; o partido C 339.000 votos obtendo 33 cadeiras e com sobra de 9.000 votos; e o partido D 145.000 obtendo 14 cadeiras e com 5.000 votos de sobra.

A soma das sobras apontam 30.000 votos o que representam ainda 3 cadeiras em jogo para quatro partidos políticos. Dentre os sistemas de apuração de restos no Brasil adotou-se o sistema de maior média, que implica segundo o Código Eleitoral no seu artigo 109 na repetição de operações matemáticas simples, que consistem no seguinte: ao número de cadeiras obtidas por cada partido político adiciona-se mais uma, dividindo-se o número de votos válidos de cada partido pelo número de cadeiras conseguidas mais um. O partido que obter a maior média consegue a primeira das três cadeiras restantes. Após repete-se a operação até o preenchimento das sobras, no caso do nosso exemplo, três cadeiras no legislativo.

A compreensão do funcionamento do sistema é importante para visualizar com maior clareza quais os objetivos do sistema proporcional. Entretanto a importante valorização dos partidos políticos fortes e com programas definidos, que no nosso entender deveria neste sistema vir acompanhada da fidelidade partidária, depende de outras medidas, para que alcance seus objetivos.

Importante ainda dizer que o sistema proporcional no Brasil tem comportado variações, como as coligações partidárias que podem evitar muito das distorções que foram aqui relatadas, mantendo ainda vivos os pequenos partidos, que não podem ser confundidos com partidos de aluguel que surgem sem nenhuma legitimidade, muitas vezes para proporcionar apenas a projeção pessoal de aventureiros políticos, que infelizmente no Brasil muitas vezes conseguem sucesso.

O sistema distrital.

O sistema distrital tem sido objeto de estudos detalhados após a Constituição de 1988 onde não foi dada a devida importância a este sistema que tem sido aplicado com sucesso em outros países, tanto na sua forma pura como na forma mista como é o caso Alemão, onde se combina o sistema distrital com o sistema proporcional, modelo já sugerido para ser implementado no Brasil.

Nesta série de artigos onde procuramos estabelecer bases locais de poder, como força democrática de transformação, o sistema distrital é de extrema relevância. Necessário lembrar entretanto que este sistema pode privilegiar os grandes partidos políticos e principalmente os partidos organizados em todo o território nacional, pois ao se vincular o candidato a um determinado distrito de dimensões bem menores que um Estado, como eles estão organizados agora, isto terá como conseqüência o enfraquecimento dos Partidos Políticos que só tenham força nos grandes centros urbanos, fortalecendo ainda mais os que tem penetração no interior.

Este fato deve ser considerado quando de qualquer discussão sobre a implantação do sistema distrital no Brasil, principalmente na sua forma pura.

Como conseqüência histórica de vários períodos de ditadura de direita e perseguições implacáveis aos militantes de esquerda no Brasil, só recentemente os partidos de esquerda conseguiram um crescimento significativo e constante, principalmente a partir da década de oitenta. Entretanto este crescimento tem se dado em regiões em geral mais industrializadas, e em populações com um maior acesso à informação e educação. A implantação do voto distrital na sua forma pura, poderia significar um não desejado retrocesso no movimento democrático que necessita de uma real oposição que signifique uma alternativa ao modelo que majoritário. O revezamento de propostas e idéias é um fundamento importante da democracia, pois é o fator que permite a evolução através da discussão de modelos diferentes, chegando sempre a resultante inovadoras, em um processo de constante renovação.

Estamos diante de um dilema de difícil solução. Ao valorizarmos o poder local, fortalecemos a tese do voto distrital. Entretanto a sua adoção pode significar um enfraquecimento da democracia, pois implicaria no retorno de maiorias conservadoras, maiores do que as já existentes nos legislativos da União e dos Estados, visto os motivos históricos já mencionados, que fazem com que nosso processo democrático, que implica na aceitação da troca de poder com naturalidade, tenha uma lenta evolução, com infelizes retrocessos com uma certa constância.

soluções para o sistema distrital no Brasil.

Talvez a solução seja o sistema distrital misto, organizado nas esferas da federação de acordo com a realidade de cada ente. Não pretendemos entretanto neste trabalho apresentar formulas infalíveis para a solução dos nossos problemas e modelos prontos de organização do Estado. Estes modelos só podem ser encontrados na discussão diária, e no enfrentamento dos problemas que de forma quotidiana surgem para a administração e administrados. O objetivo do cientista social hoje não pode ser outro do que apontar alternativas e oferece-las de maneira simples para o debate popular. Qualquer outra pretensão tende a cair nas velhas formulas mágicas que infelizmente não tiveram os resultados desejados, pois esqueceu-se do ser humano. Por este motivo este trabalho pretende principalmente oferecer para discussão, um modelo de organização que possibilite a criação dos canais necessários de comunicação, transformando o Estado, não em um impositor de modelos e soluções prontas e acabas que partem de um pequeno grupo iluminado no poder, mas sim um Estado que esteja sensível às soluções e a vontade que parta das comunidades locais, de cada indivíduo expressando de forma livre suas opiniões, estando o Estado obrigado a seguir e dar suporte aos novos caminhados, desde que apontados com liberdade pela população e desde que respeitado os princípios universais de direitos humanos garantidos pela Constituição.

Isto posto, devemos explicar o funcionamento do sistema distrital analisando primeiramente o significado da expressão circunscrição única.

A circunscrição única significa a existência de um único colégio eleitoral de onde saem todos os representantes eleitos. Normalmente ocorre a divisão do território do Estado em várias circunscrições com dimensão territorial diferente. O caso brasileiro, para exemplificar tornando mais clara a questão, temos um colégio eleitoral para cada estado membro. Isto significa que para eleição de Deputados Federais o eleitor só poderá votar nos Deputados Federais candidatos no seu Estado, não podendo votar em candidato a deputado federal de outro Estado. Se tivéssemos um sistema de circunscrição única poderíamos em Minas Gerais votar em candidato por exemplo de São Paulo.

A circunscrição única pode trazer uma dominação insuportável com a concentração de poder em determinados grupos, e um ainda maior distanciamento entre os representantes e representados.

Note-se entretanto que a existência de circunscrições correspondentes aos Estados não caracteriza o voto distrital mas é muito mais uma conseqüência do federalismo, uma vez que o território do Estado é ainda muito grande, podendo-se admitir ainda sua subdivisão em mais circunscrições, mantendo-se ainda o sistema proporcional existente, que só desaparecia, cedendo espaço para o majoritário se criássemos o numero de circunscrições correspondente ao numero de vagas para o Parlamento. Como exemplo, se a população do Estado de São Paulo pode eleger setenta deputados, e o Estado estivesse dividido em setenta distritos eleitorais, ou circunscrições, a eleição só poderia ser majoritária, elegendo-se um deputado por distrito. De outra forma se se dividir o Estado de São Paulo em dez circunscrições ou distritos eleitorais, poderia-se eleger sete deputados por distrito mantendo-se o critério proporcional.

Lembramos ainda dois fatos importantes sobre o sistema brasileiro. Nos Estados membros adota-se a circunscrição única, onde todos os eleitores do Estado votam em todos os candidatos a deputados estaduais no Estado. Isto afasta representantes de representados, além de deixar determinadas regiões do Estado sem representação, sujeitas a políticas eleitoreiras em véspera de eleições. É obvio que os Estado membros necessitam pelo menos uma divisão em distritos ou circunscrições, aproximando representante de representados, mesmo que seja para manter o sistema proporcional, ou em outras palavras, mesmo que o numero de distritos ou circunscrições criadas não seja correspondente ao numero de Deputados na Assembléia Legislativa dos Estados Membros.

sugestões para o sistema brasileiro.

O sistema eleitoral brasileiro apresenta grave imperfeição na representação dos Estados na Câmara Federal de Deputados, onde se estabeleceu como numero mínimo de representantes por Estados, oito deputados, e número máximo, setenta deputados. Este dispositivo constitucional não permite o cumprimento de princípio constitucional de igualdade jurídica, que se estende aos direitos políticos em sentido restrito para significa um eleitor um voto. Ao se estabelecer a circunscrição por Estado e se estabelecer número mínimo e máximo sem nenhum critério matemático de proporcionalidade ou de peso de voto, temos que o voto do eleitor de Estado muito populosos como São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Bahia, vale muito menos que o voto dos eleitores de Rondônia, Roraima, Amapá, Acre, Sergipe.

A solução para a questão pode estar em se reduzir o mínimo e não estabelecer o máximo de representantes por Estado, ou então de criar novas circunscrições nos Estados mais populosos, mantendo-se o voto proporcional, ou ainda de se criar quantos distritos forem os números de deputados, passando-se para o voto majoritário. Este último caso, embora possa estabelecer uma maior proximidade entre eleitor e representante, estabelecendo ainda um equilíbrio na Câmara Federal, pode prejudicar, como analisamos anteriormente, profundamente os novos partidos políticos, o que, pela nossa história sem tradição democrática pode significar uma grande perda para a democracia, visto que justamente são estes partidos que podem trazer uma renovação positiva para o país substituindo a antiga política clientelista, que esta aí em partidos e candidatos que constantemente mudam o nome e se travestem de liberais modernos, sobre um terno branco de coronel do século passado.

Talvez uma solução que se apresente seja a adoção de dois critérios para o preenchimento das vagas dos representantes do povo, tanto em nível federal como estadual, que seria a adoção de um sistema distrital misto, onde parte das vagas seria preenchida pelo sistema distrital, um candidato por distrito, e outra parte das vagas seria preenchida pelo sistema proporcional como aí esta, com algumas correções de proporcionalidade de representação por Estados.

Nem sempre o sistema que se apresenta como o teoricamente mais democrático, é na sua prática diária um bom mecanismo democrático, pois a sua inserção em realidades culturais, socio-economicas, políticas e históricas diferentes, pode desvirtuar totalmente seus objetivos. Este é o perigo da introdução simplesmente do sistema diretorial, um candidato por distrito pelo voto majoritário, mesmo sendo este em dois turnos.

Entretanto, como ficou demonstrado, são várias as alternativas que podem ser criadas a partir dos sistemas expostos que se confundem.

Alterando o sistema existente onde há eleição majoritária para o Senado, sendo três representantes por Estado e proporcional para os Deputados, sendo que cada Estado corresponde a uma circunscrição, podemos chegar a um termo de equilíbrio, dividindo-se o território brasileiro em mais circunscrições, mantendo-se entretanto o sistema proporcional nas circunscrições, estabelecendo com isto uma real representação da população. Note-se que esta alteração é constitucional não ofendendo a federação pois os deputados são representantes do povo e não dos Estados federados. A vinculação aos Estados federados está no Senado e por este motivo é igual para cada Estado. Este assunto estudaremos mais adiante.

Apenas para ilustrar melhor o assunto podemos citar como exemplos de sistemas distritais como o Britânico, o Alemão e o Norte Americano. Na Grã-Bretanha originou-se o parlamentarismo e também o sistema distrital, sendo que durante sua história afirmou-se o sistema distrital majoritário, ou seja, o território do país é dividido em quantos distritos forem necessários para preencher as vagas no parlamento, sendo o voto uninominal.

A Alemanha adota um sistema de representação proporcional personalizada onde metade dos representantes são eleitos pelo sistema majoritário uniniminal majoritário e metade pela votação proporcional estadual.

Nos Estados Unidos o Senado Federal representa os Estados da Federação, sendo que cada Estado elege dois candidatos. A Câmara dos Representantes tem 435 membros sendo eleita pelo sistema majoritário uninominal, com um mandato de duração de dois anos.

Estes são alguns exemplos das inúmeras variantes que os sistemas eleitorais combinados podem ter, não devendo o Brasil copiar nenhum, mas criar o seu próprio sistema eleitoral que se adeque a sua realidade socio-econômica atual, um sistema que permita a renovação e o aprofundamento da democracia, rompendo com a longa e triste tradição clientelista que transforma o espaço político em mercado.

* Professor de Direito Constitucional Comparado do Doutorado da UFMG. Professor de Processo Constitucional do mestrado da puc/mg. Professor de Teoria Geral da Cidadania e Direitos Humanos do Mestrado do Centro Universitário de Barra Mansa/RJ. Professor de Teoria Constitucional do Mestrado da Universidade Estácio de Sá – Rio de Janeiro. .Coordenador dos Cursos de Pós Graduação em Direito da UFMG. Presidente do Conselho Estadual de Direitos Humanos de Minas Gerais. Mestre e Doutor em Direito

Disponível em http://www.cadireito.com.br/artigos.htm Acesso em 07 de jun. de 2006