SUMÁRIO: 1. Introdução ao tema - 2. O Estado Democrático
de Direito -
3. A Constituição de 1988 - 4. Mecanismos de participação:
4.1. Sufrágio
universal; 4.2. Plebiscito; 4.3. Referendo; 4.4. Iniciativa popular;
4.5.
Outros Instrumentos de democracia participativa; 5. Conclusões.
1. INTRODUÇÃO AO TEMA.
Resolvemos abordar o tema "Democracia Participativa" por entender
que, em nosso país, muito deve ser feito para a sua efetiva
implantação.
Acreditamos que a participação popular, através
dos meios
constitucionalmente previstos para tanto, é a única forma
de
desvencilharmo-nos do atual elitismo democrático que caracteriza
a
condução de nosso Estado .
A palavra democracia pode ser traduzida como um meio para a
realização dos valores essencias da convivência
humana, através da
participação dos cidadãos diretamente na gerência
dos atos estatais.
Repousa ela, assim, sobre dois princípios fundamentais: o princípio
da
soberania e o princípio da participação popular
, que conjugados tendem
a realização dos valores da igualdade e da liberdade.
Na atual conjuntura social brasileira, concluímos, sem medo
de
errar, que estamos diante de uma "quase democracia". Não resta
dúvida
de que há obediência ao princípio da soberania,
com eleições diretas dos
representantes, em homenagem pelo menos aparente ao mandamento
de que todo o poder emana do povo. Todavia, o segundo postulado, que
determina o exercício do poder pelo povo, o da participação
popular, não
foi até hoje implementado. Pelo que se vê diariamente,
não há relação
direta entre os programas e práticas governamentais e a expressão
da
vontade popular que os legitima.
É nesse contexto que pretendemos examinar os instrumentos de
democracia participativa existentes em nosso ordenamento
constitucional.
2. O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO.
O Estado, segundo as clássicas teorias, constitui-se pela conjugação
de seus elementos: povo, território e governo. Melhor resumindo,
forma-
se pela aglutinação natural de um determinado povo, num
dado território,
sob o comando de um certo governo, com a finalidade própria
de
alcançar o bem comum . Essa a essência de todo o Estado,
em que pese
reconhecermos a existência de grande controvérsia doutrinaria
sobre o
tema.
O Estado de Direito surge como forma de oposição ao Estado
Polícia. Na origem era decorrência de idéias e
conceitos tipicamente
liberais, que pretendiam assegurar a observância do princípio
da
legalidade e da generalidade da lei . Sobrevieram várias definições,
todas
elas assentadas em diferentes premissas, mas tendo em comum o
sustentáculo da juridicidade estatal .
A democracia , por outro lado, quer significar a efetiva participação
do povo nas decisões e destinos do Estado, seja através
da formação
das instituições representativas, seja através
do controle da atividade
estatal. Em síntese, traduz-se na idéia de que o povo
é o verdadeiro
titular do poder, mesmo que este seja exercido através de representantes
eleitos. Nela os representantes devem se submeter à vontade
popular,
bem como à fiscalização de sua atividade; o povo
deve viver numa
sociedade livre, justa e igualitária.
A expressão Estado Democrático de Direito, por certo,
decorre da
união destes conceitos. Todavia, significa algo mais do que
essa mera
conjugação. Representa algo novo, que incorpora essas
idéias, mas as
supera, na medida em que introduz um componente revolucionário
e
transformador do Estado tradicional. A intenção do legislador
constituinte,
ao cunhar a expressão "Estado Democrático de Direito",
já no primeiro
artigo de nossa Carta Política, foi evidenciar que se pretendia
um país
governado e administrado por poderes legítimos, submissos à
lei e
obedientes aos princípios democráticos fundamentais.
Certamente, não
se pretendia, ao adjetivar o Estado de democrático, apenas travar
o
poder, mas sim alcançar-lhe legitimação, fortalecimento
e condições de
sustentação .
3. A CONSTITUIÇÃO DE 1988.
A Constituição, como diploma que institui, organiza e
delimita os
poderes do Estado, é a fonte da qual provém as garantias
e liberdades
individuais, bem como os meios de organização e sustentação
do
Estado. Essas são as metas fundamentais que devem estar presentes
num Texto Constitucional.
Embora não seja perfeita, nossa Carta Política pode ser
considerada
uma das mais modernas e democráticas no que diz respeito ao
tema
enfocado. Afinal, determina que o Brasil será uma República;
qualifica o
Estado como Democrático de Direito e textualiza outros princípios
presentes em todos os Estados contemporâneos . E vai além
disso,
prevendo mecanismos de participação ativa não
só através do voto, mas
também do controle aos poderes instituídos.
É certo, porém, que o Estado Democrático de Direito
somente se
aperfeiçoa na proporção em que o povo nele ativamente
possa se inserir;
na medida em que os representantes reflitam em seus atos os
verdadeiros anseios populares. E os mecanismos constitucionais para
tal
foram previstos sem dúvida. A cidadania foi erigida a fundamento
e a
construção de uma sociedade livre, justa e solidária
é um objetivo a ser
alcançado pelos representantes populares. Mas somente esses
valores
não seriam suficiente se não tivessem sido também
incorporadas
algumas instituições fundamentais à sua realização
. E, em todas elas, o
ponto funcral é sempre a participação popular.
A legitimação popular, sem dúvida, decorre lógica
e diretamente da
forma de governo (República), do tipo de Estado (Democrático
de Direito)
eleitos pelo constituinte, além é claro da titularidade
do poder que lhe foi
conferida. Mas não só disso. A cidadania, parece-nos,
é o grande fator de
legitimação do povo, permitindo que haja em defesa das
instituições
democráticas.
Nossa Constituição foi chamada de "Carta Cidadã"
exatamente pelo
fato de estarem nela presentes os mecanismos de expressão das
das
vontades populares . Alçada a fundamentl constitucional do Estado,
a
cidadania representa muito mais do que a mera participação
no processo
eleitoral. Cidadão, no caso, não é sinônimo
de eleitor, mas sim de
indivíduo participante e controlador da atividade estatal.
O que se quer, enfim, é deixar claro que o povo está
apto a fiscalizar
e participar da elaboração e concreção
dos programas públicos. E mais,
somente assim será possível dar plena eficácia
aos postulados
democráticos insertos em nossa Constituição. Por
isso, passaremos
agora a examinar os meios conferidos à efetivação
da participação
popular da prática democrática.
4. MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO.
Diversas naturezas possuem os instrumentos entregues ao povo
para se tornar membro efetivo e participante da sociedade em que vive.
Políticos, sociais ou jurisdicionais, todos eles se destinam
à mesma
finalidade de submeter o administrador ao controle e à aprovação
do
administrado. Como bem observa Eduardo K. Carrion, "quando se fala
em
controle social da administração pública, procura-se
sugerir a idéia de um
controle ao mesmo tempo político e social, a exemplo dos últimos
referidos.
Não apenas um controle de legalidade, mas principalmente um
controle de
mérito, de eficácia, de conveniência e de oportunidade
do ato administrativo" .
O Brasil é uma democracia semidireta, na qual o povo e titular
do
poder e o exerce pelos seus representantes ou diretamente, nos termos
previstos na Constituição. Assim, veremos que o constituinte
escolheu
alguns intrumentos para reaproximar o cidadão das decisões
políticas,
seja através de democracia representativa (sufrágio universal),
seja pelo
caminho da democracia participativa (plebiscito, referendo, iniciativa
popular).
4.1. SUFRÁGIO UNIVERSAL.
Trata-se de mecanismo de controle de índole eminentemente
política . Em nosso país, está ele previsto no
art. 14 da Carta Política,
que assegura ainda o voto direto e secreto, de igual valor para todos.
Constitui-se no direito de escolha dos representantes e de ser
escolhido pelos seus pares . Visa a escolha de pessoas para atuar em
seu nome, através de mandatos com períodos determinados.
Daí a
importância fundamental deste que, sem dúvida, é
o momento máximo
de uma democracia. Como acentua Nelson Oscar de Souza, se faz
necessária sempre a distinção entre sufrágio,
voto e eleição. Sufrágio é o
direito de escolha, como já se disse; voto é o ato que
o assegura e a
eleição e o processo dessa escolha .
Costuma-se dizer que a forma de sufrágio denuncia, em princípio,
o
regime político de uma determinada sociedade. Isto é,
quando mais
democrática esta, maior será a amplitude do sufrágio
e mais ressonância
terá a sua caracterização como universal.
Mas, se isso é verdade, não se pode negar também
que não é
totalmente absoluta. Um sistema eleitoral pode prever condições
legítimas a serem preenchidas para se tornar eleitor, sem que
isso
importe em desconsideração do princípio, desde
que não sejam
discriminatórias ou em consideração a valores
pessoais. Segundo José
Afonso da Silva, "considera-se, pois, universal o sufrágio quando
se outorga o
direito de votar a todos os nacionais de um país, sem restrições
derivadas de
condições de nascimento, de fortuna ou de capacidade
especial" .
No Brasil, só é considerado eleitor quem preencher os
requisitos da
nacionalidade, idade e capacidade, além do requisito formal
do
alistamento eleitoral. Todos requisitos legítimos e que não
descaracterizam ou diminuem o adjetivo "universal". Nem mesmo a
restrição a elegibilidade do analfabeto (art. 14, §4º,
da CF/88) pode ser
considerada atentadora ao princípios, pois, convenhamos, lhes
retira a
condição para exercer o mandato.
4.2. PLEBISCITO.
É o primeiro dos instrumentos de democracia participativa postos
à
disposição do povo (art. 14, inciso I, da CF/88). Consiste
na possibilidade
de o eleitorado decidir uma determinada questão de relevo para
os
destinos da sociedade, com efeito vinculante para as autoridades
públicas atingidas.
Alguns autores consideram-no de democracia semidireta , com o
que não concordamos, pois a participação se dá
de forma direta; o povo
decide diretamente, sem intermediários ou representantes. É
bom que se
diga que a eventual interferência dos representantes populares
na
realização de atos posteriores, não retira o caráter
direto da medida,
tendo em vista a natureza vinculativa da decisão plebiscitária.
Disciplina a Constituição (art. 14, caput), que ela se
dará "nos termos
da lei". Logo, lei ordinária poderá convocar o plebiscito,
sem que haja
qualquer limitação temática. Ao nosso ver, contudo,
é preciso que haja
um fundado relevo e interesse no assunto a ser submetido à vontade
popular, não podendo ser utilizado tal mecanismo para decisões
ordinárias, as quais a lei preveja meios próprios (ex.
procedimentos
legislativos ordináriaos).
No Brasil, tivemos em 1993 um plebiscito para decidir a forma
(República x Monarquia) e o sistema de governo (Presidencialista
x
Parlamentarista), que já estava previsto desde a promulgação
do Texto
Maior, no art. 2º das Disposições Transitórias.
A vontade popular optou
pela manutenção da forma de governo republicana e o sistema
presidencialista.
Atualmente, muitas cogitações tem sido feitas a respeito
de uma
reforma constitucional. Pensamos que a sua legitimação
dependa da
convocação popular, para que se manifeste através
de plebiscito, pois os
atuais Parlamentares não têm legitimidade para fazê-lo.
A sua
legitimação é de legislador ordinário e/ou
de constituinte derivado (com
poder restrito a emendas) e não originário .
4.3. REFERENDO.
O "referendum" também importa na participação do
povo, mediante
voto, mas com o fim específico de confirmar, ou não,
um ato
governamental. A decisão do referendo, assim como a do plebiscito,
tem
eficácia vinculativa, não podendo ser desrespeitada pelo
administrador.
É procedimento formal regulado em lei, pois a Constituição
assim
determina. O poder de iniciativa compete aos órgãos do
Estado (em
nossa opinião somente ao órgão do qual emana o
ato, em virtude do
princípio da separação dos poderes) ou a um certo
número de cidadãos
(iniciativa popular).
Aqui sim concordamos que a participação se dá
de forma
semidireta, pois o ato já existe e deve apenas ser confirmado.
Logo, a
participação popular não é direta como
ocorre no plebiscito, quando o
próprio povo decidirá sobre a realização
ou não do ato.
Alguns autores lhe conferem finalidade específica de confirmação
de
ato do corpo legislativo , com o que não concordamos por entendê-lo
de
forma mais ampla. Pensamos que não há qualquer óbice
para que se
determine a submissão de um ato do Poder Executivo ao referendo
popular.
Contudo, não se pode negar que sua aplicação mais
corriqueira se
refere mesmo aos atos do Poder Legislativo. Aliás, deixando
clara a
fragilidade e a imaturidade de nossa democracia, o mecanismo não
foi
utilizado sequer uma vez nos dez anos de vida da Carta Constitucional.
4.4. INICIATIVA POPULAR.
Este procedimento consiste no desencadeamento do processo
legiferante pelo povo, mediante proposição de determinado
projeto de lei
por certo número de eleitores. Novamente há vinculação
do órgão para
com o projeto apresentado. Contudo, isso não significa que sua
aprovação seja obrigatória, o que, com certeza,
não teria sentido. Diz
respeito, isto sim, ao dever de apreciação por parte
do Congresso.
Entretanto, não há como negar a legitimidade ao projeto,
que chega à
Casa Parlamentar com o respaldo daqueles eleitores que o subscrevem.
No Brasil, o mecanismo ganhou contornos no art. 61, §2º,
que
estabelece as premissas básicas da iniciativa popular no plano
federal.
Todavia, em nossa opinião, foi tímido o legislador constituinte
ao deixar
de autorizar a iniciativa popular também para desencadear o
processo de
emenda constitucional. Se é titular do poder (art. 1º,
parágrafo único, da
CF/88) deve poder não só o menos (lei ordinária),
mas também o mais
(emenda à constituição).
Até a presente data, a prerrogativa ainda não foi utilizada
pela
população brasileira que, em sua maioria, sequer a conhece.
4.5. OUTROS INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA.
Existem ainda outros instrumentos de participação popular
nos atos
governamentais, diferentes destes adotados em nosso sistema
constitucional.
O veto é um exemplo. Consiste num instrumento político,
através do
qual se permite aos cidadãos exigir que um dado projeto de lei
seja
submetido ao veto popular. A rejeição do projeto importará
em se tomar o
projeto como se nunca tivesse existido. Difere ai do veto tradicional,
que
ainda possibilita ao Parlamento derrubá-lo, com um certo número
de
votos. Embora interessante, parece de pouca eficiência, ainda
mais no
Brasil que sequer conseguiu aprimorar e efetivar os instrumentos já
existentes.
Porém, há um mecanismo que deveria ter sido estendido
ao povo.
Trata-se da legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade
e fiscalizar, pela via direta, o controle de sua constituição.
Optou o legislador constituinte, na linha que inspirou toda a
elaboração da chamada Carta Cidadã, pelo caminho
da democratização
dos procedimentos. Isso acarretou na ampliação da legitimidade
"ad
causam" para a propositura de ADINs, alcançando além
de cunho
eminentemente político (Presidente da República, Mesas
Legislativas,
Governados de Estado), outras representativas de vários seguimentos
da
sociedade (partido político com representação
no Congresso e entidade
de classe de âmbito nacional), com ênfase para o representante
da
comunidade jurídica (Conselho Federal da OAB).
Contudo, acreditamos que teria sido mais correto se se tivesse
autorizado também o cidadão a propô-la. Afinal,
se pode fiscalizar o
administrador, através da ação popular, porque
não fazê-lo também em
relação ao legislador?! Se tem a iniciativa para propor
a criação de atos
normativos, porque deixá-lo à margem dos mecanismos diretos
de
controle?!
Apesar do avanço, foi tímido o legislador constituinte,
por não ter ido
além das Cartas que lhe serviram de norte. Mas, com toda certeza,
existiram razões para esta cautela por parte do constituinte
e a que mais
nos compraz é a falta de cultura e preparo de nosso povo, no
atual
momento, para tal avanço. Por certo, este passo acarretaria
numa
exagerada demanda ao STF, o que provocaria o atravancamento e a
total inoperância daquela Corte, já tão atribulada
com seus atuais
afazeres. Esperamos, apenas, que nosso país possa evoluir social
e
culturalmente, que nosso sistema jurisdicional se aprimore, a tal ponto
que possamos defender nossa posição, sem os empecilhos
que hoje lhe
servem de obstáculo.
6. CONCLUSÕES.
De tudo que foi exposto, é possível crer que não
é no Texto
Constitucional que se encontra o problema da efetivação
da democracia
participativa em nosso país. Parece-nos que poucos acréscimos
seriam
necessários para que nossa Carta se aproxime da perfeição
no que diz
respeito ao tema. Aliás, ousariamos sustentar, inclusive, que
nenhuma
reforma tem urgência.
Colocar em práticas as normas constitucionais, tornando-as aliadas
da realização das políticas sociais necessárias,
"meo iudicio", é o grande
desafio que se deve enfrentar. Nossas autoridades e até mesmo
o povo
tem-se furtado à implementar as prerrogativas constitucionais.
Em
relação ao povo, com certeza, isso não decorre
da falta de vontade, mas
sim da ausência de conhecimento do poder que detém e da
falta de
cultura participativa e de informação sobre os meios
para realizá-la.
A efetiva utilização de tais mecanismos, sem dúvida,
engrandeceria
nossa sociedade. Não só pela participação
popular na escolha de seu
próprio destino, mas também pela inequívoca assimilação
dessas
escolhas pelos representantes populares.
Nosso país precisa, para se tornar um verdadeiro Estado
Democrático de Direito, da seguida e reiterada participação
popular na
realização das atividades estatais. Esta participação,
com certeza, não
pode continuar a se dar somente de quatro em quatro anos, em épocas
eleitorais.
Porto Alegre, 9 de outubro de 1998.
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Atualmente, vivemos numa Democrácia aparente. Na prática,
a situação se mostra bastante perversa, tendo
em vista que pelas realidades político-sociais, um pequeno grupo
da elite nacional se reveza no poder, sem
solução de continuidade. Aliás, exatamente essa
era a visão que fundamentava a "doutrina da segurança
nacional", embasadora do constitucionalismo do regime militar, segundo
a qual competia a elite a tarefa de
promover o bem comum mediante um processo de integração
com a massa.
"A democracia, em verdade, repousa sobre dois princípios fundamentais
ou primários, que lhe dão a essência conceitual: a)
o da
soberania popular, segundo o qual o povo é a única fonte
do poder, que se exprime pela regra de que todo o poder emana do povo;
b) a
participação, direta ou indireta, do povo no poder, para
que este seja efetiva expressão da vontade popular; nos casos em
que a
participação é indireta, surge um princípio
derivado ou secundário: o da representação." (José
Afonso da Silva, "Curso de
Direito Constitucional Positivo", 9ª edição, Malheiros,
p. 120);
"O bem comum: 'consiste no conjunto de todas as condições
de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral
da
personalidade humana', in Mater et Magistra, n. 62 e Pacem in Terris,
n. 58, de João XXIII" (Nelson Oscar de Souza,
"Manual de Direito Constitucional", 2ª edição, Forense,
1998, p. 12, nota de roda pé);
José Afonso da Silva, "O Estado Democrático de Direito",
Revista Forense 305/45, JAN/FEV/MAR/89;
Rechtsstaat, rule of law, État légal, always under law
"A democracia representa na vastidão dos séculos um sonho
acalentado pela humanidade, transmitido de geração em geração
através dos
tempos, e assinalando a marcha para a liberdade, a tolerância
e a justiça social. O homem, livre e entusiasta, constrói
a felicidade e a
vida, no esplendor da convivência democrática, com um
sentimento de liberdade e de alegre confiança no futuro" (Pinto
Ferreira,
"Curso de Direito Constitucional", 8ª edição, Saraiva,
1996, p. 76);
"o elemento democrático não foi apenas introduzido para
'travar' o poder (to check the power); foi também reclamado pela
necessidade de
legitimação do mesmo poder (to legitimize the power)."
(J.J. Gomes Canotilho, Op. Cit., pp. 93/94);
Entre eles o da separação de poderes, da legalidade e
da moralidade administrativa, da inafastabilidade do
controle judicial, da motivação, do devido processo legal,
da ampla defesa e do contraditório etc.
"A democracia não se identifica unicamente com um sistema de
valores, mas se traduz igualmente em mecanismos e instituições.
Quais
mecanismos e instituições asseguram finalmente a legitimidade
democrática do poder? Não somente quanto à sua origem,
mas também
quanto ao seu exercício, já que a democracia é
não apenas uma forma de chegar ao poder, mas ainda uma forma de
exercê-lo" (Eduardo
Kroeff Machado Carrion, "Apontamentos de Direito Constitucional", Livraria
do Advogado, Porto Alegre,
1997, p. 82);
"A cidadania está aqui num sentido mais amplo do que o de titular
de direitos políticos. Qualifica os participantes da vida do
Estado, o reconhecimento dos indivíduos como pessoa integrada
na sociedade estatal (art. 5º, LXXXVII). Significa aí, também,
que o
funcionamento do Estado estará submetido à vontade popular..."
(José Afonso da Silva, "Curso...", Op. Cit., p. 96);
Eduardo Kroeff Machado Carrion, Op. Cit, pp. 83/84;
"O sufrágio (do latim sufragium = aprovação, apoio)
é, como nota Carlos S. Fayt, um direito público subjetivo
de natureza política,
que tem o cidadão de eleger, ser eleito e de participar da organização
e da atividade do poder estatal" (José Afonso da Silva,
Curso..., Op. Cit., p. 309);
"De um modo geral, os direitos políticos são os que asseguram
a participação do indivíduo no governo de seu país,
seja votando ou
sendo votado" (Pinto Ferreira, Op. Cit., p. 166);
Nelson Oscar de Souza, Op. Cit., p. 45;
José Afonso da Silva, Curso..., Op. Cit., p. 311;
"Os analfabetos que alcançaram o status de eleitores (facultativo)
não alcançaram a possibilidade de serem eleitos, portanto,
não têm
direitos políticos passivos (art. 14, §4º)" (Celso
Ribeiro Bastos, "Curso de Direito Constitucional", 19ª edição,
Saraiva, 1998, p. 274);
"o plebiscito é um instrumento da chamada democracia semidireta,
que procura corrigir o caráter indireto da democracia representativa
pela participação popular na tomada de determinadas decisões"
(Manoel Gonçalves Ferreira Filho, "Comentários à
Constituição Brasileira de 1988", Vol. 1, Saraiva, 1990,
p. 123);
"A legitimidade de um poder constituinte assentado sobre a vontade
dos governados e tendo por base o princípio democrático da
participação apresenta uma extensão tanto horizontal
como vertical, que permite estabelecer a força e a intensidade com
que ele escora e
ampara o exercício da autoridade. (...) A extensão vertical
da legitimidade é a que permite mensurar os distintos graus de participação
dos governados: primeiro, o poder decisório sobre a Constituição,
mediante referendum ou distintos meios plebiscitários (...) A distância
e
debilidade da interferência dos governados conduz a legitimidade
constituinte aqui aos seus níveis mais baixos, tocante ao princípio
democrático de organização das instituições
políticas no interior do sistema representativo clássico
e tradicional da cultura do ocidente"
(Paulo Bonavides, "Curso de Direito Constitucional", 7ª edição,
2ª tiragem, Malheiros, pp. 138/139);
Nesse sentido também J.J. Gomes Canotilho, Op. Cit., pp. 287/288;
Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Op. Cit., p. 124; Pinto Ferreira,
Op. Cit., p. 168.
Retirado de: http://www.apriori.com.br/artigos/arti_178.htm