¿MERECE LA PENA RECURRIR MULTAS? GUIÓN PRÁCTICO.
Para desgracia de los particulares/empresas, en el procedimiento administrativo sancionador, por el cual se imponen sanciones generalmente de contenido pecuniario, vulgarmente llamadas "multas", la Administración es juez y parte. A propósito de la anterior afirmación, hace unos días un amigo me preguntó sobre si, siendo que, la Administración, al imponer una multa será la "encargada" de tramitar y resolver todo el procedimiento, y por lo tanto estaremos bajo su "poder decisorio"; merece o no la pena recurrir las sanciones que se nos imponen o bien lo mejor es agachar la cabeza y pagar.
Lo que le dije fue que: "depende". En cualquier caso, antes de tomar la resolución administrativa por la que se impone una multa e ingresar la cuantía en la entidad colaboradora correspondiente, resulta conveniente examinarla en profundidad y ver si, en el contenido formal de la misma o en la relación de hechos plasmada, pudiese haber algún error de hecho o derecho que hiciera cuestionar la obligación de abonar el importe resultante de la sanción. En cualquier caso, si la Administración nos desestima nuestras alegaciones/recursos administrativos contra la misma, siempre cabrá, en su caso, ir a los tribunales dentro del plazo legalmente establecido.
Es por ello que me animé a escribir estas líneas que pueden servir a más de uno, y que pueden utilizarse como guión o pauta ante la notificación de una sanción administrativa y ante el procedimiento administrativo que se curse tras el inicio del expediente, no olvidando, por supuesto, que la consulta a un jurista ante la notificación de una multa, siempre resulta recomendable a fin de encauzar correctamente la actuación frente la Administración pública:
Consejo 1: Necesidad de un procedimiento regulado.
Cuando la Administración tenga la intención de imponer a un particular o a una empresa una multa, será necesario que ésta se ajuste al procedimiento establecido por norma. En defecto de procedimiento regulado por la norma que recoja el correspondiente cuadro de infracciones, el procedimiento general viene recogido, con carácter estatal en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC) [2] y, en especial, por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (RPEPS) [3]; esta necesidad de ajustarse al procedimiento viene recogida por el artículo 134, apartados 1 y 3 de la LRJAP-PAC [2].
Por lo general, el esquema del procedimiento es el siguiente:
Iniciación del procedimiento Se notifica al particular la apertura de un expediente sancionador por el hecho de haber cometido supuestamente una infracción administrativa. Será crucial que este acuerdo de iniciación esté dotado del contenido necesario previsto por la norma que regule el procedimiento sancionador (con el contenido mínimo regulado por el artículo 13 del RPEPS [3], incluyendo, en su caso, las especificidades de la norma sancionadora especial).
Fase de audiencia Es necesario que para que el supuesto infractor pueda defenderse contra los cargos que se le imputen, tenga la oportunidad de alegar y de proponer pruebas que puedan demostrar, en su caso, su inocencia. En caso de no respetar este trámite, si ha producido indefensión, como señaló la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala Contencioso Administrativa, Sección 3ª de 5 de febrero de 1998 supondrá "la nulidad absoluta" de los actos administrativos dictados sin respetar el procedimiento legalmente establecido, y en especial, el relativo a la fase de audiencia.
Fase probatoria Si la Administración no tiene claros los hechos o si el particular lo solicita y a juicio de la Administración resulta pertinente, se abrirá un periodo de prueba para que pueda practicarse ésta. El tipo de prueba es muy variada, puede ir desde una prueba documental a una testifical. En este extremo, hay que tener en cuenta que según la Jurisprudencia, la no aceptación por parte de la Administración sancionadora de los medios de prueba propuestos por los sancionados, no supone per se indefensión o nulidad del procedimiento, habrá que tener en cuenta que los medios propuestos por los particulares no siempre resultan pertinentes, necesitando contemplar caso por caso (en este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de la Sala Tercera de 4 de marzo de 1997 y de 20 de mayo de 1997 y la Sentencia del Tribunal Constitucional 116/1997).
Propuesta de resolución En esta fase, la Administración, habiendo recopilado la información suficiente resultado de la tramitación del procedimiento, notificará al particular una propuesta de resolución proponiendo la cuantía económica de la multa que crea conveniente así como la fijación definitiva de los cargos que se le imputan, siempre todo ello ajustándose a la normativa. El órgano que propone la resolución deberá ser distinto del que dicte la resolución final, conforme al artículo 134.2 de la LRJAP-PAC [2].
Fase de audiencia En caso que el particular disponga de nuevos argumentos, podrá formular nuevas alegaciones contra la propuesta de resolución.
Resolución final En ella, un órgano distinto y siempre superior jerárquicamente hablando del que propuso la resolución, dictará la resolución final, que puede ser distinta o no de la propuesta, y ésta deberá decidir sobre todas las cuestiones planteadas a lo largo del expediente, de acuerdo con el artículo 89.1 de la LRJAP-PAC [2]. Contra su decisión, cabrá recurso administrativo.
En conclusión, será necesario que la Administración se ajuste al procedimiento administrativo previsto en una norma, que ésta puede ser una Ley o un reglamento. Si no lo hace, la actuación por su parte será a priori nula, siendo éste un supuesto de nulidad de pleno derecho expresamente recogido por el artículo 62.1e) de la LRJAP-PAC [2].
Consejo 2: Contemplación de la infracción en una norma con rango de Ley y competencia.
Decimos que una sanción administrativa término jurídico utilizado para referirnos a una "multa"es un acto administrativo que proviene de una Administración pública legalmente competente y que consiste en sancionar a una empresa o a un particular por el hecho de haber infringido supuestamente una norma jurídica. Esa norma jurídica será la que recoja aquellos comportamientos o actos que constituyan infracciones administrativas a las que les corresponderá una sanción, en general de carácter económico.
Por lo tanto, si el supuesto por el cual la Administración impone una multa no está previsto en la norma que dice aplicable al caso, será el principal motivo para recurrirla, pues si no está previsto el comportamiento que se imputa, esa sanción será nula; de esta forma, mediante ley debe constar previstas la tipificación de sanciones e infracciones, tal como tiene establecido el Tribunal Constitucional en sus Sentencias de 14 de noviembre y de 1 de diciembre de 1994, entre otras muchas; y es que además hay que tener en cuenta que en esta materia hay reserva de ley formal, por lo que nunca será posible la tipificación de conductas infractoras mediante una disposición de rango inferior, siguiendo la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 10 de febrero de 1997, entre otras. Y lo mismo acontece si resulta que el órgano administrativo que impone la sanción no fuera competente para sancionar, siendo éste último otro de los supuestos recogidos en el artículo 62.1b) de la LRJAP-PAC [2].
Consejo 3: Notificación de la multa.
Por lo general, las multas se notifican mediante correo certificado con acuse de recibo, aunque en cuanto a multas de tráfico, podrán también hacerlo por medio de los agentes de la autoridad habilitados de forma presencial o mediante un boletín de denuncia, que colocarán en algún lugar habilitado del vehículo. No obstante, actualmente este último mecanismo de notificación ha sido substituido, por los avances tecnológicos, por la anotación en una PDA por el agente, con la que toman fotografías de la infracción y los funcionarios responsables cursarán su tramitación. Todo ello conforme el artículo 73 y siguiente del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial [4]. Debe tenerse en cuenta que en los últimos tiempos, en el campo de las sanciones de tráfico, cabe también la publicación edictal por medio del TESTRA (Tablón Edictal de las Sanciones de Tráfico), conforme el artículo 77 del citado cuerpo legal [4].
Merece la pena tener en consideración la notificación que la Administración practique, principalmente por dos motivos a efectos de poder recurrir la posible multa:
- Es necesario ver si se notifica por medio de acuse de recibo o no. Ello parece bastante obvio, pero no es baladí señalar que la Administración en el expediente correspondiente deberá adjuntar el acuse de recibo firmado por el sancionado o alguien que lo represente para justificar dicha recepción. Sin ello, no es posible dar por válida la práctica de la notificación, en este sentido se pronunció la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª de 5 de enero de 2007.
- En segundo lugar, la Administración tiene la obligación de realizar dos intentos de notificación, si no se ha localizado al responsable, tal como viene estableciendo el Tribunal Supremo, por ejemplo en su Sentencia de la Sala Tercera, Sección 5ª de 7 de octubre de 2011. Si la segunda de ellas resulta infructuosa (únicamente por no hallarse el interesado en su domicilio) el ente público deberá publicar por edictos dicha notificación, que se hará en el boletín oficial correspondiente y en el tablón de anuncios del órgano administrativo. De no ser así, la notificación es en principio nula.
Consejo 4: Plazos máximos.
Hay que tener en cuenta que la Administración no dispone de todo el tiempo del mundo para tramitar el expediente sancionador ni tampoco para sancionar y exigir el pago de la sanción. Debe contemparse tres factores diferentes:
Plazo máximo para dictar y notificar una resolución final Primero, hay que tener en cuenta que los expedientes sancionadores caducan. Cada norma que regule un procedimiento sancionador establece el plazo máximo para dictar y notificar la resolución final, transcurrido ese plazo, la Administración no puede continuar el procedimiento más que para archivarlo, tal como expuso, por citar un ejemplo entre muchos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª de 6 de julio de 2005.
Por lo general ese plazo suele ser de 6 meses. Dicho plazo, o el previsto por el procedimiento particular éste último será el preferentees el que dispone la Administración para dictar una resolución final y para que sea notificada a tiempo. Es decir, si se dicta a tiempo pero el particular no la recibe a tiempo, el expediente habrá caducado, afirmación que se desprende del artículo 42.2 de la LRJAP-PAC.
Plazo máximo para exigir responsabilidades por la infracción En segundo lugar, cometer una infracción sin que resulte sancionada por la Administración, también tiene un límite temporal. Ese será el que establezca la norma, y en su defecto, para las infracciones calificadas como muy graves serán 3 años, para las graves, 2 años y para las leves, 6 meses. Esos plazos empezarán a contarse desde el momento de comisión de la infracción. (Artículo 132.1 y 2 de la LRJAP-PAC [2])
Plazo máximo para exigir el pago de la sanción por supuesta comisión de la infracción En tercer lugar, la exigencia de una sanción, que normalmente será económica, impuesta por la Administración, su límite temporal será el que establezca la norma, y en su defecto, para las sanciones impuestas por faltas calificadas como muy graves serán 3 años, para las graves, 2 años y para las leves, 1 año. Esos plazos empezarán a contarse desde el momento en que la resolución final sea firme. (Artículo 132.1 y 3 de la LRJAP-PAC [2])
Por lo tanto, conviene examinar con detalle el momento en que se notifique una multa.
Consejo 5: Motivación de las sanciones.
Es muy conveniente repasar siempre el contenido de una sanción administrativa, puesto que si ésta no contiene una justificación suficientemente motivada del porqué se impone la sanción, carecerá de motivación, y por lo tanto, podrá ser combatida por la persona supuestamente infractora por medio de alegaciones o por vía de recurso. Ello es reflejo de lo recogido por el artículo 138.1 de la LRJAP-PAC [2] y el artículo 20.2 del RPEPS [3], habiendo manifestado el Tribunal Supremo, Sala Tercera, que la motivación no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos sus aspectos y perspectivas; bastando la inclusión de las razones que permitan conocer los criterios esenciales que fundamenten la toma de decisión de imponer la sanción (verbi gratia SSTS de 11 de febrero de 1998 y 22 de octubre de 1995).
Consejo 6: Proporcionalidad de la sanción.
Cuando una Administración fija la cuantía económica por la que va a sancionar, es necesario hacer un repaso de los motivos por los cuales impone una cuantía más elevada o menos elevada. La norma reguladora del procedimiento contiene las reglas que permiten de forma más o menos objetiva establecer una cuantía u otra en función de lo que haya sucedido en el caso particular. Un ejemplo de esos parámetros sería: por reincidencia o por la obtención de un beneficio por el infractor, entre otros (art. 131 de la LRJAP-PAC [2])
Consejo 7: Antecedentes penales o administrativos.
Hay que tener en cuenta que, conforme a un principio de Derecho, el relativo al non bis in idem, no podrán sancionarse dos veces por los mismos hechos, por el mismo sujeto infractor y por los mismos motivos. Nos estamos refiriendo al caso que si una persona, desafortunadamente haya sido sancionada por la vía penal por los mismos hechos y por los mismos fundamentos que una sanción administrativa precedente a la penal, la última sanción será nula. En este sentido, citar la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 11 de mayo de 2011, resumiéndose en ella la doctrina en este aspecto.
Por ejemplo, si una empresa resulta sancionada penalmente por no tener un seguro de responsabilidad civil de un local de ocio, después la Administración no podrá sancionar a la misma empresa por los mismos hechos y por los mismos motivos, siempre que hubiese una condena firme, siguiendo el artículo 137.2 de la LRJAP-PAC [2].
Consejo 8: Imposibilidad de sancionar por infracciones que no estén en vigor en el momento de cometer la infracción.
Ligado al principio de que toda infracción ha de estar recogida en una norma, tampoco será posible que la Administración sancione por hechos que, por la fecha en que fueron cometidos, no fuese posible aplicar una sanción mayor a la actualmente prevista, siendo reflejo de lo anterior la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª de 8 de febrero de 2001.
Por ejemplo, supongamos que una Ordenanza municipal prevé en 2011 que ensuciar la calle está sancionado con multa de 100 Euros, y que en enero de 2012, la Ordenanza se modifica y pasan a ser 75 Euros. Una persona comete esa infracción en enero de 2012, y por lo tanto, no podrán sancionarlo con una multa de 100 Euros, porque los hechos fueron cometidos en el momento en que la nueva Ordenanza municipal entró en vigor, y por lo tanto serían 75 Euros.
Consejo 9: Sanción impuesta por los agentes de la autoridad.
En el caso que la multa la impusiese un agente de la autoridad, normalmente un policía local, será necesario examinar los motivos por los cuales el agente decide imponer la sanción. Normalmente los hechos vendrán recogidos en una Acta firmada por el agente competente en el que se contiene una declaración de los hechos. Para ello, conviene solicitar poder tener vista del expediente sancionador que estará en los archivos de la Administración para examinar las actuaciones practicadas.
En principio, lo que exponga en las correspondientes actas un agente de la autoridad es una prueba que no puede ser destruida simplemente negando los hechos. Será necesario aportar pruebas en contra de lo manifestado por el agente que lleve a demostrar la falta de culpabilidad o que los hechos no se han producido como manifiesta. Además, hay que tener en cuenta que lo que diga el agente únicamente será prueba si éste ha podido ser testigo de los hechos. Por el contrario, no será prueba si la denuncia proviene de declaraciones de terceras personas o de opiniones subjetivas del agente, tal como han manifestado las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 17 de junio de 1987 y 18 de octubre de 1996.
Por todo ello que merece la pena revisar el expediente sancionador para estudiar cómo combatir lo que se nos impute.
Consejo 10: ¿Merece la pena recurrir multas?
Para acabar, hemos de decir que el hecho de recurrir una multa dependerá básicamente del contenido de lo que la Administración dicte y notifique. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que en procedimientos sancionadores como los de tráfico, el hecho de pagar la multa antes de formular alegaciones impide que el particular pueda continuar con el procedimiento y presentar dichas alegaciones. Por otro lado debe decirse que a veces merece la pena abonar el importe de la multa antes del plazo máximo establecido para ello sobre todo si la tramitación del procedimiento parece correcta y la sanción no es muy elevada. Además, en estos casos, la sanción se reduce a la mitad de su importe.
Como consejo final, siempre que se notifique el inicio de un procedimiento sancionador, sería bueno hacer un repaso de los anteriores consejos para ver la manera de defendernos ante la posible multa que ese procedimiento acarree, teniendo en cuenta que, si la Administración desestimara nuestros recursos, cabrá la vía contencioso administrativa ante los Tribunales de Justicia, siempre que se den los presupuestos procesales.