Justicia material y descentralización financiera

 

1. Introducción

El presente trabajo tiene por objeto analizar los sistemas de financiación de los Estados español y alemán. Los sistemas de financiación, según una creencia fuertemente generalizada, constituyen el marco de referencia configurador del sistema de ingresos y gastos de los entes públicos. Más allá de esta dimensión estrictamente económica, que si bien es la principal no es la única y más importante, la financiación se configura como una de las principales fuentes de lucha de poder en los modernos Estados sociales y democráticos de Derecho que operan en su interior una distribución territorial del poder en diversos entes territoriales (en el caso que aquí nos ocupa: las Comunidades Autónomas españolas y los Estados Federados o Länder alemanes).

En este trabajo sostengo dos hipótesis básicas.

Primera, que el mayor o menor grado de éxito de un sistema de financiación no se puede determinar considerando aisladamente el mismo sistema, sino que el éxito se consigue en la medida en que el mismo sistema garantiza los principios de justicia, eficacia, eficiencia y solidaridad (correctamente conceptuados y no torticeramente aplicados como después se verá) y estos se conecten de forma efectiva con otras variables objetivamente relevantes como competencias, demografía, actividad económica, población, etc.

Segunda, que estos principios y su conexión efectiva con estas variables se garantiza de forma más satisfactoria en el modelo alemán que en el modelo español.

Para la comprobación de estas hipótesis seguiré tres etapas. En la primera efectuaré un conjunto de consideraciones generales alrededor de cuál es el contexto y los parámetros en los cuales se mueven y se habrían de mover los sistemas de financiación en los diferentes modelos de Estados descentralizados. En segundo lugar, analizaré las regulaciones constitucionales financieras española y alemana. Finalmente, vistas las grandes líneas constitucionales de la hacienda española y alemana, verificaré empíricamente que el modelo alemán se aproxima más, sin lugar a dudas que el español, a los parámetros ideales de aquello que habría de representar un buen sistema de financiación.

2. Los sistemas de financiación

2.1. La financiación en el conjunto del sistema político-institucional

La autonomía política, tanto en los sistemas federales como en el Estado autonómico, requiere unas instituciones representativas y una distribución de competencias que delimite los poderes respectivos, pero precisa también y sobre todo una repartición equitativa de los recursos financieros que permita realizar a los Länder o CCAA las políticas públicas que los gobernantes decidan sobre las competencias que les corresponden.

En el Derecho Comparado del federalismo existente, existen sistemas de financiación muy diferentes. En unos, como el americano, predomina la separación de tributos entre la Federación y los Estados. En otros, como el alemán, destaca la exacción de los tributos por la Federación y la participación de los Länder en los ingresos de aquélla. En general, la mayoría de Estados federales utilizan sistemas mixtos con las siguientes características. Primera, existencia de diferentes tipos de ingresos atribuyendo algunos tributos a la Federación y otros a los Estados. Segunda, estableciendo transferencias de recursos o la participación de una instancia en los ingresos de otra. Tercera, fijando las posibilidades y los límites del endeudamiento. Cuarta, creando fondos de solidaridad o de reequilibrio territorial.

En todo caso, se estima fundamental que los Estados miembros cuenten con recursos estables, fijados objetivamente y previsibles, para evitar que la Federación pueda presionar políticamente a los Estados aprovechando sus necesidades económicas. Juntamente al sistema de ingresos, desarrollan un papel importante las reglas sobre el gasto público, porque el nivel de autogobierno efectivo de los Estados puede variar según el grado de libertad que posean para fijar libremente la destinación de los recursos. Desde este punto de vista se suele distinguir entre transferencias condicionadas e incondicionadas, según estén destinadas a un objetivo concreto o sean de libre disposición por los Estados^{1 [2]}.

En esta pequeña contextualización descrita por el profesor Aja, podemos encontrar algunos de los elementos mencionados en la primera hipótesis del trabajo apuntada en la introducción.

En efecto, una primera variable de conexión con el sistema de financiación es el concepto de competencia entendido éste como ámbito material de actuación en el cual se ostenta una responsabilidad pública a un determinado nivel (legislativo, reglamentario, ejecutivo). En este sentido, la conclusión es clara y rotunda. A mayor nivel competencial (mayores responsabilidades públicas) le corresponde mayor asignación de recursos financieros. Obviamente, la graduación de este incremento de recursos irá en función del nivel sobre el cual se ostenta la mencionada responsabilidad. Así pues, a mayor responsabilidad mayor incremento de recursos y, correlativamente, a menor responsabilidad menor incremento de recursos.

Una segunda variable relacionada con la financiación es la mención a fondos de solidaridad o de reequilibrio territorial. En efecto, en todos los sistemas políticos de descentralización del poder es constatable la alusión a principios de solidaridad o de reequilibrio territorial entre los diferentes entes territoriales. Así pues, debemos considerar como relevantes los siguientes elementos fácticos. Primero, que la actividad económica se concentra en unas zonas con mayor intensidad que en otras. Segundo, que la población se distribuye de forma desigual a lo largo y ancho de todo el territorio del Estado. Tercero, que mayor densidad de población no ha de desembocar necesariamente en mayor actividad económica. Cuarto, que mayor extensión territorial no conduce necesariamente a mayor concentración de población.

La determinación de las causas de estas asimetrías de hecho corresponde a la Historia y a la Sociología y, por tanto, no nos detendremos aquí en la determinación de las mismas. No obstante, la Ciencia Política sí que ha de considerar y tener en cuenta estas variables, en especial cuando pretende analizar y entender en profundidad ciertos elementos del sistema político-institucional de un determinado Estado.

Profundizando en esta línea, todo sistema político a través de sus instrumentos de intervención, entre los cuales se encuentra la distribución de los recursos públicos –financiación-, debe aspirar a asegurar unos estándares mínimos en lo que se refiere a la recepción de las prestaciones públicas. Fijémonos bien en las consecuencias de esta última afirmación que son cruciales para un correcto enjuiciamiento sobre la mayor o menor justicia de los sistemas de financiación genéricamente considerados.

Dicho de una manera más gráfica, la idea subyacente vendría a ser algo parecido a la siguiente afirmación: cualquier ciudadano independientemente del lugar del territorio en el que resida ha de tener asegurado un determinado mínimo en la recepción de las prestaciones públicas. Esto es radicalmente distinto a la tesis ampliamente extendida de que todos los ciudadanos han de tener los mismos derechos independientemente del territorio en el que se encuentren. Esta última visión nos conduce irremediablemente a la homogeneización que suele desembocar en gravísima injusticia material. Al contrario, la perspectiva del estándar mínimo –inmune a la localización geográfica-, garantiza una igualdad básica general y a partir de la misma una diferenciación entre territorios en función de las voluntades políticas anheladas por los respectivos gobiernos de los entes territoriales.

En definitiva y para acabar de cerrar el argumento, la finalidad de los mencionados instrumentos de solidaridad y de reequilibrio territorial ha de ser el aseguramiento de un estándar mínimo general en todo el territorio. Así pues, aquellos territorios con mayores capacidades han de contribuir con aquellos territorios más desfavorecidos para que los ciudadanos de éstos últimos puedan disfrutar un estándar mínimo de prestaciones públicas. La pretensión alternativa de igualar condiciones materiales entre ciudadanos de diferentes territorios supone la perversión de los mecanismos de solidaridad y de reequilibrio ya que nos conduce irremediablemente a la homogeneización que trata de forma igual situaciones sustancialmente diferentes y niega, de paso, un despliegue efectivo del concepto de autonomía política.

Cuestión bien distinta y no exenta de dificultades políticas y jurídicas es la definición del contenido de este estándar. No obstante, hay una cuestión meridianamente clara: la definición del mencionado estándar corresponde al Estado-Federación como garante de los intereses generales de todos los ciudadanos, con independencia del ente subestatal (CCAA) o subfederal (Länder) en el cual estos se ubiquen.

Intuitivamente, podemos pensar que la definición de este estándar mínimo es algo que sólo interesa a aquellos territorios mejor posicionados económicamente, pues cuanto menor sea el mínimo asegurado, menor será su esfuerzo en la contribución al reequilibrio territorial. Una visión superficial de la cuestión, efectivamente, nos conduce hacia esta conclusión. Ahora bien, si lo analizamos con mayor detenimiento y rigor, también podemos observar que en el actual contexto de globalización caracterizado por una gran movilidad de recursos personales no solo entre diferentes Estados sino también en el interior de los mismos Estados, creo que es plausible hacer la siguiente reflexión. Una persona que en el lugar de origen disponga de unos estándares superiores a la media, también querrá asegurarse cuando salga del mismo hacia otras zonas menos afortunadas, los mejores estándares posibles de prestaciones públicas.

Finalmente, la última variable apuntada por Aja hace referencia a la otra cara de la moneda, es decir, al gasto público. En este sentido, el mencionado autor plantea un conjunto de principios como estabilidad, fijación objetiva de los recursos y previsibilidad. La presencia o ausencia de estos parámetros suelen desembocar en una mayor justicia o injusticia del sistema de financiación. En esta línea, es evidente que unas fuentes de ingresos inestables pueden condicionar de manera sustancial aquellas políticas públicas cruciales para el desarrollo económico (infraestructuras) o la cohesión social (inmigración) de un determinado territorio. Un nivel de inseguridad demasiado elevado en los ingresos puede ser un grave obstáculo para este tipo de políticas estratégicas a medio-largo plazo. En este punto, es clave la distinción que Aja efectúa entre transferencias condicionadas e incondicionadas, dado que sólo las últimas son libremente disponibles por los respectivos gobiernos.

De los diferentes elementos condicionadores del sistema de financiación mencionados y desarrollados hasta ahora (nivel competencial, fondos de solidaridad o de reequilibrio territorial y principios relativos al gasto público), debe hacerse una mención específica en relación al segundo punto, mecanismos de solidaridad y/o reequilibrio territorial- por su especial incidencia en la configuración final del sistema de financiación.

Como ya hemos apuntado más arriba, los genéricamente llamados mecanismos de solidaridad o de reequilibrio territorial tienen como punto de partida las múltiples asimetrías de hecho que existen en el territorio de un mismo Estado.

Primera, la población no está uniformemente distribuida en el territorio, sino que en ciertas zonas se concentra mayor cantidad de gente que en otras.

Segunda, los territorios tienen dimensiones diversas, dándose casos de grandes territorios con baja densidad de población y otros más reducidos con mayor concentración poblacional.

Tercera, la actividad económica es variada y diversa; en unas zonas el sector productivo fundamental es el sector primario (agricultura), en otras prima el secundario (industria) y en otras el terciario (servicios).

Como dijimos antes, estas asimetrías de hecho han de ser debidamente consideradas y analizadas a la hora de diseñar un sistema de financiación que responda efectivamente a los principios de justicia, eficacia, eficiencia y solidaridad.

Aviso que, a esta altura de la exposición, mi enfoque cogerá una dimensión más económica que politológica. Dimensión económica que considero, sin ninguna duda, necesaria para enjuiciar la mayor o menor adecuación del sistema resultante a los principios de eficacia y eficiencia. Así pues, sería interesante que como ejercicio intelectual previo de carácter metodológico nos preguntásemos cuál ha de ser la finalidad primordial de los mencionados mecanismos de solidaridad y reequilibrio territorial, teniendo en cuenta que nuestro punto de partida son las asimetrías socioeconómicas como hecho dado que se produce en el interior del territorio del Estado. Algunos pueden pensar, entre los cuales me incluyo humildemente, que la respuesta es meridianamente obvia.

Efectivamente, una solidaridad interterritorial bien entendida se habría de traducir en la siguiente consideración. Que aquellos territorios más favorecidos por las asimetrías socioeconómicas. Diciéndolo más llanamente, aquellas zonas con mayor capacidad de generar riqueza y con mayor capital humano habrían de contribuir económicamente al desarrollo y modernización de los territorios más depauperados o que tuvieran mayores dificultades para desarrollarse económicamente. Parece una conclusión tan obvia que se hace difícilmente refutable y rechazable. No perdamos de vista que lo que aquí estamos definiendo es un objetivo: ¿cuál es el objetivo de la solidaridad interterritorial? Una cuestión bien distinta es la definición de los medios para llegar a este objetivo: ¿tenemos definido el objetivo, como llegamos a él? Estos medios son, por tanto, instrumentos para la consecución de la finalidad. Los mismos pueden ser múltiples y muy variados. No obstante, no es objeto de este trabajo hacer una enumeración exhaustiva de los mismos así como la determinación de los más idóneos. Esta cuestión es competencia de la Economía.

Si aceptamos el objetivo definido más arriba, esto nos lleva a una consecuencia también más o menos contundente. Con carácter progresivo y nunca de forma súbita, los territorios contribuyentes deberían ir reduciendo las cuantías de sus transferencias hasta llegar a su eliminación. Paralelamente, los que en el pasado eren receptores de ayuda, en el presente habrían de reflejar un progreso socioeconómico coherente con las transferencias y los instrumentos aplicados sobre los mismos para incentivar su desarrollo estructural. Igualmente, aquellos que en el pasado fueron receptores habrían de aspirar a ser en un futuro potenciales contribuyentes.

Ciertamente, esta evolución debería contemplarse con orgullo dado que aquellos necesitados de ayuda en el pasado pasarían a ser contribuyentes de futuro, la cual cosa no es sino la constatación empírica de un mejor bienestar socioeconómico, un progreso real y palpable y no mera especulación teórica.

Creo poder afirmar sin excesivo miedo al error o a la equivocación, que nadie puede cuestionar este significado de solidaridad interterritorial. Es más, cualquiera que niegue este significado de solidaridad estará en óptima posición para lanzar piedras sobre su propio tejado. Estimular el desarrollo económico de otros territorios no sólo es loable en términos morales, sino que es económicamente eficiente para aquel o aquellos que lo promuevan con su actuación. Como resultado del mencionado progreso económico y social, el inicial receptor pasa a convertirse en más que probable comprador-consumidor-cliente de los productos y servicios procedentes de otros territorios.

Por tanto, una solidaridad así entendida garantiza tres finalidades esenciales.

Primera, promueve un efectivo desarrollo económico de aquellas zonas menos favorecidas socioeconómicamente, en concreto, promueve la mejora de las condiciones materiales de vida de sus ciudadanos.

Segunda, refuerza la cohesión social y territorial del Estado dado que todos los participantes obtienen ventajas: los receptores ven mejorar su desarrollo y los contribuyentes ha creado potenciales consumidores de sus bienes y servicios.

Tercera, una solidaridad así entendida no sólo es justificable políticamente, sino que también lo es económicamente, ya que conjuga al mismo tiempo eficacia y eficiencia.

Ahora bien, y como todo, esta solidaridad también puede tener una aplicación torticera y, desde ese mismo momento, se convierte en un poderoso instrumento al servicio de la más grande injusticia material e ineficiencia económica. El tránsito de una situación a la contraria opera de forma relativamente sencilla. Así, lo que antes era el objetivo –desarrollo socioeconómico- desaparece de un plumazo y el objetivo pasa a ser el mantenimiento y consolidación de un determinado statu quo que con el paso del tiempo se va consolidando y enraizando y que al final es difícilmente erradicable, dadas las profundas raíces sociales que ha desarrollado.

Les causas de esta aplicación torticera son diversas. Primera, oposición a aceptar cambios estructurales profundos. Segunda, incapacidad para incentivar los cambios necesarios. Tercera, mantenimiento de relaciones clientelares. Cuarta, voluntad de mantener ciertos status quo en lugar de promover reconversiones. Quinta, utilización de las necesidades del territorio por delante de las necesidades de las personas. Un estudio en profundidad de estas causas es competencia de la Sociología y no de la Ciencia Política.

Las consecuencias de este tipo de solidaridad son funestas.

En primer lugar, en lugar de fomentar el esfuerzo y promover el cambio y la mejora, promueve el mantenimiento y el estancamiento a largo plazo. Es una posición estática contraria a las dinámicas de cambio.

En segundo lugar, es una asignación extremadamente ineficiente de recursos, dado que éstos en lugar de producir cambios y mejoras se utilizan para mantener y perpetuar la situación presente, privando de los mismos así a aquellos que harían un uso eficiente de los mismos para producir desarrollo. Finalmente, a largo plazo genera unas consecuencias desastrosas dado que los beneficiarios interiorizan esta status como justo y acreedores del mismo y cualquier intento posterior de alteración recibe una frontal oposición dadas las profundas raíces que el paso del tiempo ha generado en los beneficiarios respecto a la justicia e inalterabilidad de dicha situación.

En resumen, esta visión de la solidaridad corrompe su finalidad primigenia, dado que promueve el “quedémonos como estamos, no nos esforcemos en promover cambios profundos ya que los mismos, aunque necesarios, son incómodos y costosos”. Esta última expresión refleja perfectamente el ideario subyacente de esta situación. Más allá de esto, supone una ineficiente asignación de recursos y a largo plazo genera dinámicas psicológicas funestas ya que los receptores interiorizan como justo y propio aquello que de raíz es injusto e injustificable, cualquiera que sea la dimensión desde la que se analice.

2.2. Las grandes líneas de la hacienda autonómica y de los Länder

Tal y como ya hemos señalado más arriba, nuestras dos unidades de análisis (España y Alemania) constituyen dos ejemplos de Estados modernos que operen en su interior una descentralización territorial del poder político entendido éste como poder legislativo. Así pues, las dos subunidades a considerar serán las CCAA españolas y los Länder alemanes. De la misma forma que las respectivas Constituciones establecen una distribución de competencias más o menos clara entre ambas entes territoriales, las dos normas fundamentales también se encargan de fijar las grandes líneas delimitadoras del sistema de repartición de los recursos públicos así como de las reglas relativas al gasto público.

2.2.1. El marco constitucional de la hacienda autonómica

A diferencia de otras cuestiones, el legislador constituyente español no se esforzó en exceso en esta cuestión. Una simple mirada nos confirma esta impresión, pues la regulación constitucional se limita a tres artículos, del 156 al 158 CE [3]^{2 [4]}. Esto es así en la medida en que, a diferencia de otras materias donde el bloque de la constitucionalidad viene conformado por las normas institucionales básicas: Constitución [3] (CE) y Estatutos de Autonomía (EA), en el ámbito de la hacienda pública el mencionado bloque viene conformado por la Constitución, los Estatutos y una Ley Orgánica estatal - Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas [5] - (LOFCA).

La generalidad y brevedad de la regulación constitucional ha llevado a la doctrina a señalar que los contenidos sustantivos de la hacienda pública autonómica hay que ir a buscarlos a la mencionada LOFCA [5]. Así, el artículo 156 CE [3] se limita a señalar los grandes principios del sistema: principio de autonomía financiera, principio de coordinación con la Hacienda estatal, principio de solidaridad entre todos los españoles. Por otro lado, el artículo 157 tipifica los tipos de recursos de las CCAA y remite a la LOFCA [5] para la concreción de los mencionados recursos. Finalmente, el artículo 158 hace referencia indirecta al mencionado estándar mínimo en las prestaciones públicas así como a los mecanismos de solidaridad: Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).

Sin perjuicio de análisis más profundos, la configuración constitucional de la hacienda pública autonómica presenta serias insuficiencias.

Primera, una insuficiente y deficitaria regulación que no atribuye ninguna garantía institucional a las CCAA en esta materia.

Segunda, los grandes rasgos del esquema tributario autonómico no quedan definidos y su concreción depende en exceso de la voluntad del legislador estatal.

Tercera, la hacienda autonómica se ubica –sin un título expreso- en el Título VIII –Organización Territorial del Estado- en lugar de ser incluida en su lugar natural: Título VII –Economía y Hacienda- (éste es un indicador bien significativo).

Cuarta, ausencia de menciones a la dimensión económica, necesaria ésta en todo sistema de financiación meridianamente serio: no se mencionan en lugar alguno los principios de eficacia y eficiencia.

Quinta, debido a la omisión de la dimensión económica, se produce una excesiva reiteración y potencial aplicación torticera del principio de solidaridad.

En resumen, estamos ante un sistema de distribución de los recursos fuertemente centralizado en el Estado. La hacienda autonómica, por decirlo gráficamente, es un punto más dentro del esquema del modelo territorial, Título VIII, que constitucionalmente no se integra en el mismo título que la hacienda estatal. Por tanto, por decirlo más llanamente, tiene un rango institucional de segundo orden carente de toda garantía constitucional. El régimen jurídico sustantivo viene fijado, en toda su extensión, por el legislador estatal (LOFCA), sobreponiéndose normativamente así al EA, norma institucional básica de cada CA. Todo esto combinado con la ausencia de toda mención a los principios de eficacia y eficiencia y un uso reiterado así como un concepto torticero de la solidaridad ha derivado en una gran homogeneización. Este hecho ha limitado de forma considerable una autonomía efectiva por parte de aquellas CA con voluntad de establecer un autogobierno avanzado y diferenciado respecto el resto de CCAA. En todo esto también ha contribuido de forma considerable una cuestión colateral de raíz competencial, pero con incidencia directa sobre la financiación autonómica: el artículo 149.1.1 CE^{3 [6]}.

Esta delicada competencia es también conocida como cláusula de condiciones equivalentes de vida y es el núcleo de gran parte de las disputas competenciales Estado – Comunidades Autónomas y también, colateralmente, es un precepto con enorme incidencia y proyección sobre la financiación autonómica. Ciertamente, en función de cual sea el alcance y extensión con que se aplique el concepto de igualdad, así resultará una mayor o menor asimetría competencial y, por extensión, una mayor disparidad en la financiación autonómica entre diferentes territorios. Una aplicación extensiva del concepto de igualdad derivará en una uniformidad competencial y financiera que por excesivamente homogénea, derivará en injusta, ineficaz e ineficiente. Al contrario, una aplicación moderada del concepto de igualdad garantizará una base mínima igual –estándar de partida- en todo el territorio, pero a partir de aquí no verá como un obstáculo el desarrollo competencial y financiero asimétrico según las potencialidades y la voluntad política de las diferentes CCAA.

Una aplicación extensiva del principio de igualdad nos lleva, más allá de una aparente igualdad formal para todos, a graves injusticias materiales dado que se trata de la misma forma a situaciones profundamente desiguales. El sistema institucional y, dentro del mismo, los sistemas de financiación deberían ser congruentes con las asimetrías de hecho que hay en la sociedad. Su modesta aspiración debería ser la de contribuir a la reducción de estas diferencias, pero bajo ningún concepto nunca ha de pretender eliminarlas por completo. Uniformizar financieramente realidades socioeconómicamente dispares, más allá de ineficaz e ineficiente, es una gravísima injusticia material. La solidaridad interterritorial, más allá de ser un imperativo moral, rectamente aplicada es garantía de desarrollo económico. Ahora bien, cuando la solidaridad se gira en contra de aquel que la practica –obligadamente- pasa a convertirse en abuso y desemboca en grave injusticia material.

2.2.2. El marco constitucional de la hacienda de los Länder

De la misma manera que de la hacienda autonómica predicamos con cierta facilidad su precariedad normativa, –sólo tres diminutos artículos le dedica la CE y ubicados separadamente a los de la Hacienda estatal-, no podemos decir lo mismo de la regulación constitucional alemana. En efecto, el capítulo X titulado De la Hacienda –Das Finanzwesen- trata conjuntamente, a diferencia de la CE, las haciendas de la Federación y de los Länder en una extensa y densa regulación normativa (artículos 104 a 115^{4 [7]}).

Este primer aspecto –regulación unitaria y extensa del ámbito material Hacienda- pone de relieve algunas características importantes.

Primera, que el diseño institucional alemán, a diferencia del español, otorga igual relevancia a ambas haciendas (federal y estatal).

Segunda, que más allá de enumerar principios generales, la regulación alemana entra en contenidos concretos, evitando así la exclusividad regulatoria de la Ley ordinaria, tal como sucedía en el diseño autonómico.

Sin perjuicio de que un análisis en detalle no es objeto de este trabajo, sí que señalaremos los rasgos más relevantes del marco constitucional de las haciendas de los Estados Federados.

Primero, separación del gasto de acuerdo con las competencias de cada nivel territorial (artículo 104.a.1).

Segundo, configuración de espacios fiscales propios de cada ente: Federación –aduanas y monopolios fiscales-; Estados –consumo y lujo- (artículo 105).

Tercero, separación en la atribución de rendimientos correspondientes a la Federación (artículo 106.1) y Estados (artículo 106.2). Participación simétrica (50% cada ente) en los rendimientos de los impuestos llamados comunes (renta, sociedades, ventas). Se definen las reglas a seguir en la fijación de la participación de cada ente en los ingresos (art. 106.3.1 y 2).

Cuarto, revisión de las participaciones fijadas cuando se produzcan alteraciones significativas (art. 106.4).

Quinto, atribución a los municipios de una parte de los rendimientos del IRPF sobre la base de la cuantía satisfecha por sus habitantes (art. 106.5 – reforma 1997).

Sexto, atribución a los municipios de una parte de los rendimientos de los impuestos comunitarios (artículo 106.7).

Séptimo, compensación a los Länder por nuevos gastos causados por actuación de la Federación en los territorios de los Länder (artículo 106.8).

Octavo, en muchos de los preceptos mencionados se hace referencia a la necesidad de consentimiento del Consejo Federal.

Esta última nota es importantísima ya que implica una participación activa de los Länder en la elaboración de la legislación de la Federación a través de la Cámara de Representación Territorial (Bundesrat). Este mecanismo garantiza la participación activa y la conformidad de los Länder en el contenido de la legislación federal. Contrariamente, en España el Senado no cumple su función constitucional de representar a las CCAA y de lo cual deriva un altísimo nivel de conflictividad competencial ya que las CCAA no participan en la definición de la legislación estatal.

En resumen, la regulación constitucional alemana pone de relieve las siguientes características.

Primera, racionalidad jurídica, dado que bajo el mismo epígrafe se aborda la regulación de la hacienda de los diferentes entes públicos territoriales de la República Federal Alemana –Federación, Länder, asociaciones de municipios y municipios-.

Segunda, garantía institucional de la hacienda estatal ya que en caso de infracción constitucional, a través de la legislación federal ordinaria, los afectados pueden defender sus intereses ante el Tribunal Constitucional. Esto no suele ocurrir en la práctica ya que la legislación federal lleva en su mochila la participación activa de los Länder a través del Bundesrat.

Tercera, a pesar de la fijación de las líneas maestras del sistema que prevé la regulación constitucional, por si acaso, el Bundesrat ostenta un papel clave derivado de su necesidad de aprobación en la gran mayoría de las cuestiones que la Constitución remite al desarrollo legislativo ordinario.

Cuarta, el diseño institucional alemán promueve un elevado grado de cooperación entre Federación y Länder ya que en la mayoría de cuestiones sensibles –y la distribución de los recursos públicas es una de ellas- la legislación federal es, en mayor o menor medida, coproducción de éstos a través de la necesidad de contar con la aprobación del Consejo Federal que representa a los mismos.

Quinta, la escasa alusión al término solidaridad no constituye obstáculo alguno para la efectiva realización de la misma, la cual se consigue a través del consenso necesario Federación-Länder para la aprobación de las correspondientes Leyes.

Así, el espíritu que subyace a esta regulación es la igualdad de trato entre Federación y Estados, ateniéndose cada uno a las competencias y necesidades respectivas. No se da un papel preeminente a ninguno de los dos entes territoriales, sino que cada uno tiene unas competencias concretas a ejercer para lo cual necesita de unos recursos financieros paralelos previsibles y estables, sobre los cuales no debe interferir el otro nivel territorial. En aquellos ámbitos de actuación concurrentes se impone la lógica del consenso incentivada por la definición del modelo institucional alemán –conocido en la doctrina como federalismo cooperativo- donde prima la necesidad de acuerdo de las dos cámaras para el desarrollo legislativo de ciertas materias.

3. Conclusión

En este último punto del trabajo hemos de concluir, con base en los dos modelos analizados –Autonomías españolas y Länder alemanes-, cuál de los dos modelos se acerca más a las características ideales definidas en el primer punto del presente trabajo. Para hacerlo, y a efectos puramente recordatorios, haremos una breve reseña previa de las notas esenciales de ambos sistemas. Siguiendo las consideraciones del profesor Eliseo Aja:

La Constitución española contiene unos principios y normas muy generales sobre la financiación y, juntamente a la enumeración de algunas de las fuentes de recursos destinados a las CCAA, destaca el equilibrio que postula entre los principios de unidad, de autonomía financiera y de solidaridad. La autonomía financiera de las CCAA va ligada también al principio de coordinación entre la Hacienda del Estado y las Haciendas autonómicas. Esta generalidad de las normas constitucionales otorga la máxima trascendencia a las leyes orgánicas y ordinarias que contienen la regulación concreta de la financiación.

En segundo lugar, destaca la coexistencia de dos sistemas de financiación. El foral que corresponde a Navarra y al País Vasco; y el general que incluye a las otras 15 CCAA. La diferencia principal radica en que el primero otorga a los entes forales la fijación de la mayoría de los impuestos y su recaudación, de la cual pasan una parte al Estado para compensar los servicios prestados por éste en sus territorios. En el sistema general, el Estado establece y gestiona la mayoría de los impuestos y transfiere una parte a las CCAA para financiar las competencias que les corresponden. Canarias sigue el régimen general, pero con particularidades importantes que derivan de su régimen económico y fiscal.

Aunque la mayoría de los autores considera que el sistema foral permite una justicia tributaria equivalente a la del general, en la práctica los recursos de las 15 CCAA son sensiblemente inferiores a los obtenidos por las dos CCAA forales. Ello ha provocado en los últimos años duras críticas o, alternativamente, deseos de asumir el modelo foral. El PAR en Aragón; CIU y ERC en Cataluña han defendido en diferentes ocasiones la incorporación a sus CCAA de un pacto fiscal similar al foral.

Desde el punto de vista de la autonomía del gasto, es decir, de la libertad de las CCAA para fijar la destinación de los recursos, tiene interés la distinción entre recursos condicionados e incondicionados. Los recursos incondicionados son los ingresos propios y parte de las transferencias para que las CCAA puedan fijar su destinación con total libertad. Son condicionados, en cambio, los recursos provenientes de los fondos de solidaridad, porque van destinados a obras y programas concretos, aunque generalmente han estado propuestos por las CCAA^{5 [8]}.

En definitiva, la configuración constitucional de la hacienda autonómica presenta las siguientes características.

Primera, deficiente ubicación constitucional. En lugar de ubicarse en el Título VII correspondiente a Economía y Hacienda, se ubica como subapartado residual dentro del Título VIII.

Segunda, ausencia de cualquier tipo de garantía institucional, derivada del hecho de la excesiva generalidad de la regulación, que lo condiciona todo al desarrollo legislativo estatal (LOFCA).

Tercera, convivencia dentro del mismo Estado de 2 sistemas significativamente antagónicos. El general, aplicable a 15 CCAA, fuertemente centralizado, dirigido y controlado por el Estado. El foral, aplicable a 2 CCAA, fundamentado en antecedentes históricos, más cercanos a lógicas confederales que sin duda a la lógica autonómica. Sistemas forales, por otro lado, ausentes de cualquier mecanismo de solidaridad con el sistema general.

Cuarta, inexistencia de mecanismos efectivos de participación autonómica en la conformación de la voluntad del Estado. Teóricamente, el Senado era el encargado de realizar esta función, pero su regulación efectiva lo ha inhabilitado para ejercer como Cámara de Representación Territorial. Esto explica, en parte, el altísimo nivel de conflictividad competencial Estado – CCAA.

Quinta, excesiva reiteración y obsesión constitucional por los principios de solidaridad e igualdad (artículos 156.1, 158.2, 149.1.1, 128.1, 130, 131.1^{6 [9]}). Igualdad aplicable tanto a la relación entre ciudadanos –igualdad de derechos- como a la igualdad entre territorios –igualdad competencial-.

La conjunción de estos factores ha dado como resultado un sistema fuertemente centralizado donde, por decirlo gráficamente, el Estado ha marcado el ritmo y las CCAA lo han ido siguiendo con escaso entusiasmo. Esto ha desembocado en un enfermizo afán uniformizador que, bajo el paraguas de lograr la igualdad entre todos los ciudadanos, ha provocado gravísimos resultados de injusticia material. Ello es lógico ya que se tratan con el mismo rasero situaciones –asimetrías de hecho- diametralmente antagónicas.

Por tanto, concluimos que el modelo español no es un buen sistema de financiación ya que no garantiza una aplicación equilibrada de los principios de eficacia, eficiencia, justicia y solidaridad. Problemas estos que con el paso del tiempo no tan solo no han desaparecido, sino que intensifican su gravedad tal y como lo demuestra el actual debate político sobre el modelo de estado que se ha iniciado con la reforma estatutaria catalana.

Analizado el caso autonómico, pasemos ahora a analizar las características de conjunto más relevantes de la regulación constitucional alemana en lo que se refiere a la hacienda de los Länder. Para una mejor comprensión de las diferencias existentes entre ambos sistemas, podemos ir resiguiendo las características establecidas para el modelo autonómico, y ver como las mismas resultan configuradas en el modelo alemán.

Primera, a diferencia de la incorrecta ubicación constitucional de la hacienda autonómica, la Constitución Alemana garantiza esta sistemática ya que bajo un mismo epígrafe –Capítulo X- agrupa las reglas financieras relativas a los diferentes niveles territoriales de poder presentes en Alemania (Federación, Länder, asociaciones de municipios, municipios).

Segunda, ante la precaria regulación española, -3 diminutos artículos-, la regulación alemana es extensa -12 artículos- y, en ciertos puntos, quizá demasiado densa.

Tercera, a diferencia de la dualidad española –regímenes general y foral-, Alemania es en este aspecto estable y homogénea. Cuestión diferente que ha alterado significativamente esta homogeneidad fue la reunificación de 1989. Este hecho singular ha provocado una cierta alteración de la situación anterior, ya que los territorios –y por extensión los ciudadanos de éstos- de la parte oriental han recibido grandes transferencias de recursos de la parte occidental para disminuir los grandes desequilibrios existentes entre ambas partes y modernizar así la parte oriental. Este proceso ha de ser ejecutado prudentemente ya que un exceso de transferencias y una aplicación torticera de las mismas puede desvirtuar la idea de solidaridad y transformarla en uniformidad. Proceso complejo y largo en el tiempo, no exento de tensiones y contradicciones –tal y como ha sucedido en la práctica-.

Cuarta, a diferencia del Senado español –inhábil tácticamente para ejercer su primigenia función constitucional-, la Cámara Alta alemana o Bundesrat sí que representa efectivamente a los diferentes Länder. Éstos tienen capacidad real y efectiva de detener la legislación federal en curso, caso que esta interfiera en sus competencias. Esto se traduce en que la legislación federal es coproducción y, por tanto, voluntad de los diferentes Estados federados.

Quinta, a diferencia de la reiteración constitucional española por la solidaridad y del papel preeminente del Estado en este ámbito, la regulación alemana no sufre este defecto ya que su diseño institucional favorece que, en las cuestiones más sensibles, se imponga la moderación y el equilibrio y, por tanto, no se legisle torticeramente a favor de ninguno de los dos poderes.

Para acabar, del análisis comparativo efectuado resulta constatado que el modelo alemán se aproxima más al modelo ideal de financiación al que habría de aspirar cualquier Estado moderno descentralizado con más de un nivel de poder político. Ello es así por tres razones fundamentales:

Primera, el modelo institucional español es desequilibrado y promueve la preeminencia de uno de los poderes políticos –Estado-.

Segunda, el principio de solidaridad en el modelo alemán no se consigue a través de su reiteración constitucional, sino que la misma se garantiza a través del mencionado equilibrio institucional. En el modelo español, la solidaridad se aplica torticeramente para conseguir la igualdad homogénea, cuando la realidad socioeconómica muestra clarísimas asimetrías de hecho –por ejemplo Cataluña-Euskadi / Murcia-Extremadura-.

Tercera, el modelo español no permite una participación real y efectiva de las CCAA en la definición de la legislación estatal, de lo cual se derivan altísimos índices de conflictividad competencial. Alemania garantiza esta participación a través del poder de la Cámara Alta o Bundesrat en el procedimiento legislativo.

David Couso Saiz.
Licenciado en Derecho y en Ciencias Políticas y de la Administración.
Máster en Abogacía ISDE.

 

Bibliografía

1. Eliseo Aja, El Estado Autonómico: Federalismo y hechos diferenciales, Alianza 2003, páginas 134 a 136.

2. Constitución Española, de 28 de diciembre de 1978.

3. Constitución Alemana: Ley Fundamental para la República Federal de Alemania de 23 de mayo de 1949.

Notas