A Conciliação e a Arbitragem na Administração Pública Federal

I - INTRODUÇÃO

            A conciliação extrajudicial  com vistas à resolução de conflitos judicializados e de controvérsias  entre órgãos ou entidades da Administração Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios é de competência da  Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal – CCAF, unidade da Consultoria-Geral da União-CGU, que é órgão de direção superior integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União-AGU .

                        Essa via alternativa para solução de conflitos tem o propósito de evitar a judicialização e buscar uma rápida solução  para as controvérsias  existentes entre entes que integram a Administração Pública Federal e entre estes e  os  Estados, Distrito Federal ou Municípios, evitando o acionamento do Poder Judiciário, no qual,  tramitam cerca de 90 milhões de processos[1] [2].

                        O artigo que se segue procura expor o histórico da criação da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal – CCAF , as competências que lhe foram atribuídas pelo Decreto 7.392/2010, a hipótese em  que possível o arbitramento do conflito e aquela em que a  sua atuação está limitada à conciliação.

II – FUNDAMENTAÇÃO

                        A  estimulação da prática conciliatória da arbitragem como   instrumento de resolução extrajudicial de conflitos tem sido estimulada por representar um meio célere e, em muitos casos, especializado,  na solução extrajudicial de conflitos que poderiam resultar em  processosjudiciais.

                        Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça divulgou em sua página na Internet notícia com o título “STJ ajuda o Brasil a consolidar confiança na arbitragem”, na qual exposta a importância dos meios alternativos de solução de conflitos para a redução do número de processos judiciais em trâmite na justiça brasileira.   Da notícia destaca-se :

Com cerca de 90 milhões de processos tramitando no Brasil, não é incomum que casos até simples fiquem anos aguardando julgamento. A situação pode se tornar ainda muito mais grave se o processo envolver questão de alta complexidade técnica. Uma solução que tem sido cada vez mais aplicada, especialmente por empresas, é o instituto da arbitragem. 

                        No  âmbito da Administração Pública Federal,  a prática conciliatória e  o arbitramento como mecanismo de resolução de conflitos,  encontra fundamento no art. 4º da Lei Orgânica da Advocacia Geral da União –Lei Complementar no  73/93 -,  que  estabelece as competências do Advogado-Geral da União.   Confira-se:

         Art. 4º - São atribuições do Advogado-Geral da União:

(...)

VI - desistir, transigir, acordar e firmar compromisso nas ações de interesse da União, nos termos da legislação vigente;

(..)

X - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal;

XI - unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal;

(...)

XIII - exercer orientação normativa e supervisão técnica quanto aos órgãos jurídicos das entidades a que alude o Capítulo IX do Título II desta Lei Complementar;

(...)

                        A norma tem o propósito de prevenir e reduzir o número de litígios judiciais que envolvem órgãos e entidades da Administração Federal através da fixação de interpretação a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal, na forma prevista no art. 40,§1º, da LC 73/93, da unificação da jurisprudência administrativa e da prevenção e  solução de controvérsias  entre os órgãos jurídicos da Administração Federal.

                         A par dessa previsão legal com a edição no ano de 2001 da Medida Provisória 2.180-35-2001[2] [3],  também foi atribuída ao Advogado-Geral da União a competência para, na seara administrativa, adotar providências para a solução de controvérsias entre entes da Administração indireta, e entre aqueles e a União. Eis o teor do artigo 11, parágrafo único:

Art. 11.  Estabelecida controvérsia de natureza jurídica entre entidades da Administração Federal indireta, ou entre tais entes e a União, os Ministros de Estado competentes solicitarão, de imediato, ao Presidente da República, a audiência da Advocacia-Geral da União.

Parágrafo único.  Incumbirá ao Advogado-Geral da União adotar todas as providências necessárias a que se deslinde a controvérsia em sede administrativa.

                   Dessa forma, já no ano de 2001,  era prevista a criação de sistemas de conciliação dentro da AGU, quando houvesse conflitos de interesse de entes da Administração Federal.

                        A implementação desse meio de conciliação ocorreu  a partir da edição da Portaria 118/2007, expedida pelo Advogado-Geral da União, que criou as câmaras de conciliação ad hoc com a finalidade de resolução de controvérsias envolvendo órgãos da Administração Publica Federal.

                        As Câmaras de Conciliação ad hoc¹, foram assim designadas porque eram instaladas pelo Advogado-Geral da União para atuar exclusivamente na solução de cada caso concreto, conforme previsto no parágrafo único do art. 11 da Medida Provisória nº 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, e na Portaria AGU nº 118, de 1º de fevereiro de 2007[3] [4].

                        No mesmo ano foi editado pelo Advogado-Geral da União o  Ato Regimental nº 5,  que dispõe sobre competência, estrutura e funcionamento da Consultoria-Geral da União, que é órgão de direção superior da Advocacia Geral da União, e cria, dentro de sua estrutura, a  Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal – CCAF.

         A  Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal – CCAF  foi instituída pela  Portaria AGU nº 1.281, de 27 de setembro de 2007,  que lhe atribuiu a competência para promover a solução, no âmbito da Advocacia- Geral da União, de controvérsias de natureza jurídica entre órgãos e entidades da Administração Pública Federal, por meio de conciliação ou arbitramento.

                        No ano de 2008 foi editada a Portaria AGU Nº 1099, ampliando a competência da CCAF para, pela via da conciliação,  solucionar controvérsia de natureza jurídica entre a Administração Publica Federal e a Administração Pública dos Estados ou do Distrito Federal.

                        Essa competência foi novamente ampliada pela Portaria AGU Nº. 481/2009 que alterou a redação da Portaria AGU nº. 1009/2008, para incluir a possibilidade de conciliação  para solucionar controvérsia jurídica entre a Administração Pública Federal e os municípios que fossem Capital de Estado ou que possuam mais de duzentos mil habitantes.

                     Por fim, sobreveio o Decreto 7.392/2010,  que  consolidou num único artigo as competências até então atribuídas à CCAF e   incluiu a possibilidade de conciliação  dos conflitos, judicializados ou não, entre órgãos da Administração Pública Federal e  dos Municípios, independentemente do  número de habitantes.     Eis o  teor do art. 18:

Art. 18. A Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal compete:

I - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de conciliação, no âmbito da Advocacia-Geral da União;

II - requisitar aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal informações para subsidiar sua atuação;

III - dirimir, por meio de conciliação, as controvérsias entre órgãos e entidades da Administração Pública Federal, bem como entre esses e a Administração Pública dos Estados, do Distrito Federal, e dos  Municípios;

IV - buscar a solução de conflitos judicializados, nos casos remetidos pelos Ministros dos Tribunais Superiores e demais membros do Judiciário, ou por proposta dos órgãos de direção superior que atuam no contencioso judicial;

V - promover, quando couber, a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta nos casos submetidos a procedimento conciliatório;

VI - propor, quando couber, ao Consultor-Geral da União o arbitramento das controvérsias não solucionadas por conciliação; e

VII - orientar e supervisionar as atividades conciliatórias no âmbito das Consultorias Jurídicas nos Estados.

(...)

                        Como se observa, a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal – CCAF tem competência  para dirimir, por meio da conciliação,  as  controvérsias e os conflitos judicializados  entre órgãos e entidades da Administração Pública Federal, bem como entre esses e a Administração Pública dos Estados, do Distrito Federal, e dos  Municípios.

                        A celebração do Termo de Ajustamento de Conduta, nos casos e forma previstos na Lei 7.347/85. -  Lei da Ação Civil Pública -, também é admitida, conforme previsto no art. 18,V, do Decreto 7.392/2010.

                        A esse propósito, vale destacar que a decisão final acerca da Celebração de Termo de Ajustamento de Conduta que importem em obrigações assumidas por entes públicos federais, compete ao Advogado-Geral da União (art.4-A, parágrafo único, da Lei 9.469/97).

            Compete também à CCAF propor, quando couber, ao Consultor-Geral da União o arbitramento das controvérsias não solucionadas. Esse arbitramento somente é possível no caso de  controvérsia entre órgãos da Administração Federal e está regulado no art. 11 da Portaria AGU Nº 1.281/2007:

Art. 11. A Consultoria-Geral da União, quando cabível, elaborará parecer para dirimir a controvérsia, submetendo-o ao Advogado-Geral da União nos termos dos arts. 40 e 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

          Vale destacar que o arbitramento, na forma como previsto no art. 11 da Portaria 1.281/2007,  com fundamento no art. 4°, incisos I, X, XI, XIII, XVIII e § 2°da Lei Complementar n° 73, de 10 de fevereiro de 1993, no art. 8°-C da Lei n° 9.028, de 12 de abril de1995, e no art. 11 da Medida Provisória n° 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, é diferente daquele regulado pela Lei  9.307/96,  que exige a cláusula compromissória ou compromisso arbitral dos interessados.

            Quando cabível, para  que ocorra o arbitramento das controvérsias não solucionadas por conciliação, é suficiente que a CCAG  proponha o arbitramento ao Consultor-Geral da União (art.18,VI, do Decreto 7.392/2010).

                        Importante destacar que de acordo com o estabelecido no art. 11 da Portaria 1.281/2007, é competência da Consultoria-Geral da União elaborar parecer para dirimir a controvérsia, submetendo-o ao Advogado-Geral da União nos termos dos arts. 40 e 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

                        Abordadas  a competência da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal,  cumpre   ressaltar que o procedimento adotado no tratamento das controvérsias submetidas à  conciliação e arbitramento no pertine a controvérsias entre órgãos e entidade da Administração Federal, está atualmente regulado na Portaria 1.281.2007, aplicando-se, no que couberem, as disposições contidas no  art. 18 do Decreto 7.392/2010.

                        Por sua vez, o procedimento adotado no tratamento da conciliação das controvérsias de natureza jurídica entre a Administração Pública Federal e a Administração Pública dos Estados, Distrito Federal e Municípios, encontra-se regulada na Portaria AGU nº 1.099, de 28 de julho de 2008

            Em qualquer hipótese, o procedimento conciliatório inicia-se por solicitação escrita do representante do órgão ou entidade interessado, conforme previsto nos artigo 3º da Portaria AGU 1.281/2007 e art. 2º da Portaria AGU nº 1.099/2008.

                        São legitimados para a solicitação de instauração do procedimento conciliatório de iniciativa  de órgão ou ente da Administração Pública Federal,  as seguintes autoridades:   

• Ministros de Estado,

• dirigentes de entidades da Administração Federal indireta,

• Consultor-Geral da União, Procurador-Geral da União,

Procurador-Geral da Fazenda Nacional, Procurador-

Geral Federal e Secretários-Gerais de Contencioso e de

Consultoria.

                        Tratando-se de iniciativa de  entes da Administração Pública Estadual, Distrital ou Municipal são legitimados:

• Governadores ou Procuradores-Gerais dos Estados e do

Distrito Federal.

• Prefeitos ou Procuradores-Gerais de Municípios

                         A solicitação será dirigida àCâmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (art. 18,I, do Decreto 73.392/2010),e será  instruída com cópias dos  documentos  necessários ao deslinde da controvérsia e indicará[4] [5]: (i) a questão controvertida; (ii) entendimento jurídico do órgão ou entidade, com a análise dos pontos controvertidos; (iii) outros órgãos envolvidos; (iv) os representantes para participar das atividades conciliatórias.

                        Nos termos  do art. 18,IV, do Decreto 73.392/2010, tratando-se de conflitos judicializados,  a solicitação de conciliação também pode ser feita pelos Ministros dos Tribunais Superiores e demais membros do Judiciário, ou por proposta dos órgãos de direção superior que atuam no contencioso judicial.[5] [6]

                        Poderão atuar como conciliadores  os integrantes das carreiras da Advocacia Pública Federal, que são os Advogados da União, os Procuradores Federais, os Procuradores do Banco Central e os Procuradores da Fazenda Nacional. A propósito do  papel do conciliar cumpre transcrever o que consta na Cartilha da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal:

O Conciliador atua como um facilitador do acordo, criando um contexto propício para o entendimento mútuo, aproximação dos interesses e harmonização das relações conflituosas. Assim, deve sempre buscar a melhor composição para a controvérsia jurídica e observar as seguintes premissas básicas: manter uma postura imparcial e adotar uma visão prospectiva da controvérsia; delimitar a controvérsia jurídica existente entre os interessados por meio de diálogo cooperativo – não de animosidade, e de efetiva participação – não de competição; propiciar uma análise multidisciplinar do conflito, a fim de reconhecer e articular os diversos fatores que componham a controvérsia; e, auxiliar na identificação dos interesses preponderantes para a solução do conflito.

                        Havendo conciliação nos casos de controvérsias de natureza jurídica entre órgãos e entidades da Administração Federal, será lavrado  o respectivo termo,  o qual será submetido à homologação do Advogado-Geral da União (art. 10 da Portaria AGU 1.281/2007).

                        Nos casos relativos a controvérsias entre controvérsias de natureza jurídica entre a Administração Pública Federal e a Administração Pública dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, em sendo obtida a conciliação,  o termo será subscrito pelo Advogado-Geral da União e pelos  representantes jurídicos máximos dos entes federados envolvidos (art. 9º da Portaria 1.099/2008).

                        A atuação da Câmara de Conciliação e Arbitragem da AGU  foi objeto de matéria veiculada no Site Consultor Jurídico, em 06 de fevereiro de 2010, sob o título “AGU experimenta na prática vantagens da conciliação”, publicada no site Consultor Jurídico. Da matéria cumpre destacar o que segue:

Instalada há apenas três anos para evitar litígios entre órgãos e entidades da administração federal, a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal já é indispensável para a União. Entre 2007 e 2008, foram 200 acordos. Só no ano passado, 165 reuniões solucionaram 32 conflitos antes que pudessem se transformar em longevas ações judiciais. O Judiciário também agradece, já que, quando se confrontam, governo federal, entes da federação e órgãos da administração pública não recolhem um tostão em custas processuais.

Uma disputa entre o Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS) e os Correios pacificada em dezembro mostrou o poder de fogo — ou de apagá-lo — que a câmara se especializa em manejar. A Procuradoria Federal que atua em favor do órgão previdenciário cobrou, durante dez anos, diferenças no recolhimento das contribuições sobre contratos de prestação de serviços firmados entre 1992 e 1998. O saldo devedor chegou a R$ 3 milhões, mas a empresa estatal e a Previdência discordavam quanto à prescrição e o cálculo dos juros e correções. Um incêndio na sede do INSS, em Brasília, em 2005, complicou ainda mais a situação, ao destruir boa parte dos contratos.

Em novembro do ano passado, o fim do desentendimento. Representantes jurídicos e de áreas técnicas das duas partes chegaram ao acordo de atualizar os valores pela Selic, já que o índice é frequentemente usado por ambas em contratos desse tipo. Com o aval dos respectivos presidentes, o acordo foi firmado em 1º de dezembro, depois de 11 exaustivas reuniões conciliatórias. No dia 10 de dezembro, após a homologação do acordo pelo advogado-geral da União, Luís Inácio Lucena Adams, os Correios depositaram R$ 21,8 milhões na conta do INSS.

Em outra disputa no ano passado, entre a Caixa Econômica Federal e o governo de Alagoas, a câmara foi além da esfera federal. A primeira conciliação envolvendo um ente da federação garantiu o direito de o estado tomar um empréstimo sem que a Caixa verificasse sua regularidade fiscal junto aos cadastros do governo federal. A administração estadual estava com problemas em relação à sua Companhia de Água e Abastecimento de Alagoas, irregular no Cadastro Único de Convênio do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), espécie de controle de regularidade de administrações públicas. Por esse motivo, a Caixa se negava a abrir o crédito. Foi na câmara que as partes chegaram a um acordo. O banco concordou que não precisava consultar a regularidade da companhia de saneamento e concedeu o empréstimo.

O caso estimulou a AGU a resolver outros conflitos entre entes da federação pela via conciliatória. No Paraná, os municípios de Bandeirantes e Andirá puderam receber, por cessão, imóveis da extinta Rede Ferroviária Federal. As propriedades foram transferidas ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional que, depois das conversas, pôde cedê-las às prefeituras. Foi o primeiro acordo entre municípios intermediado pela AGU. No Rio de Janeiro, negociações entre a Petrobrás, a União e o governo fluminense acertaram valores a serem pagos pela estatal pela participação do estado na exploração do Campo Petrolífero de Martim, na Bacia de Campos.

Em maio, uma encruzilhada opôs a Marinha, o Ministério dos Transportes, o estado do Amazonas, o Instituto Nacional Colonização e Reforma Agrária (Incra), a Fundação Nacional do Índio (Funai), o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan). No meio da sopa de letrinhas, a construção de uma ponte sobre o Rio Negro, em Manaus. Paralisada na metade da obra por passar sobre um assentamento e um sítio arqueológico de índios, a ponte encurtaria uma viagem de duas horas que a população de Iranduba levava de barco para chegar à capital amazonense.

Depois de três meses de negociação e muitas posições cedidas, as partes chegaram a um acordo. Os órgãos ambientais aliviaram as exigências, a construtora se comprometeu a restituir a União pelos danos causados e o governo estadual garantiu proteção ao patrimônio arqueológico e agilidade na concessão de licenças ambientais.  (..)”

                        Como se observa,  a  Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal  tem   obtido  relevantes resultados na sua atuação  conciliatória evitando que os órgãos envolvidos nas controvérsias   demandem tempo, dinheiro e recursos em ações judiciais de resultado e tempo de tramitação incertos.

                                                Por fim, vale destacar que  nas controvérsias de natureza jurídica entre órgãos da Administração Pública Federal, a  atuação da  Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal deve ser buscada  como forma de solução de conflitos, atendendo-se com esse proceder  o fim e o alcance pretendido pelas disposições contidas nos art. 4°, incisos I, X, XI, XIII, XVIII e § 2°da Lei Complementar n° 73, de 10 de fevereiro de 1993, no art. 8°-C da Lei n° 9.028, de 12 de abril de1995, e no art. 11 da Medida Provisória n° 2.180-35, de 24 de agosto de 2001 e no art. 11 da Portaria AGU nº 1.281/2007.

III- CONCLUSÃO

            A conciliação com vistas à  resolução de conflitos judicializados e de controvérsias  entre órgãos ou entidades da Administração Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios é de competência da  Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal – CCAF, unidade da Consultoria-Geral da União-CGU, que é órgão de direção superior integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União-AGU.

            Tratando-se de controvérsias entre órgãos da Administração Federal, uma vez esgotada a possibilidade de conciliação, é cabível o arbitramento da controvérsia, na forma regulada no art. 11 da Portaria AGU Nº 1.281/2007.