O fundo soberano de petróleo de Ilhabela: um exemplo de orçamento contracíclico

Este artigo tem por objeto analisar o Projeto de Lei Complementar que institui o fundo soberano do Município de Ilhabela, a fim de utilizar as receitas obtidas com o petróleo como reserva para proteger a municipalidade dos ciclos oscilatórios das receitas estatais.

Conforme o referido Projeto de Lei, um valor que chegará a 25% da arrecadação bruta do petróleo deve ser aplicado no fundo soberano, a ser sacado somente em situações de recessão e correspondente queda do desempenho fiscal, o que permitiria o funcionamento regular da administração independentemente do ciclo econômico, o que é o contrário da experiência normal latino-americana, onde variações da arrecadação levam a alterações bruscas das atividades estatais, a crescimento do endividamento e a situações de colapso.

A experiência latino-americana inequivocamente demonstrou que situações de crise econômica, com queda do valor real das receitas, implicam situações de colapso dos serviços públicos.

Isso pode ser observado com a rápida observação dos estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro, em que uma rápida observação das notícias mostra como os vencimentos dos servidores são pagos com atrasos frequentes e, no caso de Minas Gerais, houve tentativa de sacar os valores dos depósitos judiciais para efetuar despesas correntes.

O Rio de Janeiro baixou, em 17 de junho de 2016, o Decreto Estadual 45692/16, determinando medidas financeiras de exceção. O estado de Minas Gerais, pela Lei Complementar 151/2015, tornou possível que 70% dos valores depositados em juízo nos processo em que a Fazenda Pública estadual para fazer caixa, cuja eficácia tornou-se suspensa pelo ajuizamento da ADI 535315-MG e concessão de medida cautelar pelo então ministro relator Teori Zavascki.

No contexto dos países em desenvolvimento, nenhuma dessas situações é novidade. Eram rotina na década de 80 e durante a crise de 2009 e, durante o período de inflação elevada, a solução delas se passava pela emissão monetária.

As causas dessa situação são conhecidas: volatilidade da arrecadação em conjunto com rigidez das despesas. Oscilações nos ciclos econômicos reduzem o desempenho fiscal em situações de crise e a rigidez das despesas impede um ajuste fiscal consistente. O resultado é a impossibilidade de o Erário atender suas obrigações em situações de crise.

Se a despesa de pessoal, como é o caso do Rio de Janeiro, que atingiu 75,15% da receita corrente líquida em 2016, e não há espaço para redução no curto prazo em virtude das restrições à demissão de pessoal no funcionalismo público e da irredutibilidade dos vencimentos, o ajuste é feito por meio de soluções calamitosas.

Nesse contexto de arrecadação incerta e gastos irredutíveis, há necessidade urgente de se estudar soluções contracíclicas e, por isso, o fundo soberano baseado em commodities, como é o caso do sugerido pelo Prefeito de Ilhabela, pode ser uma das possíveis soluções.

A VOLATILIDADE DA ARRECADAÇÃO

Pelo índice de divisia, proposto por Choudry (1975), pode-se medir a sensibilidade da arrecadação em relação ao PIB. Um índice de divisia igual a 1, por exemplo, significa que as receitas aumentam em 1% a cada aumento de 1% do PIB.

Rodrigues (1999) obteve os seguintes valores de elasticidade de arrecadação pura e impura entre 1979 e 1999.  

Tabela 1 – Elasticidade da arrecadação em Relação ao PIB entre 1975 e 1997 (Índice de Divisia)

Fonte: elaboração de Rodrigues,  1999: 47

A cada queda de 1% no PIB, ocorre queda de 1,1% da arrecadação do ICMS

Entre 2013 e 2016, houve forte queda no valor real da receita de todos os estados, quando corrigidos pelo IPCA. Segundo IPEA, a arrecadação do ICMS evoluiu em -6,3% e as transferências correntes obrigatórias (principalmente parcela do IPI e IR) evoluíram em -9,6%. Já as demais receitas primárias, em que se concentram royalties de petróleo, essenciais para as finanças públicas do estado do Rio de Janeiro, evoluíram em -7,8 (IPEA, 2016: 18).

Em termos de arrecadação do ICMS em relação ao PIB, passou-se de 6,8% em 2012 para 6,1% em 2016. As transferências constitucionais passaram de 1,8% do PIB em 2011 para 1,6% em 2016 (IPEA, 2017: 2). No caso do estado do Rio de Janeiro, a Receita Corrente Líquida caiu em termos nominais de R$ 47,307 bilhões em 2013 para R$ 44, 804 bilhões em 2016 (Tesouro Nacional: 2017), enquanto, nos outros estados, a queda foi em termos reais.

Atenção especial à volatilidade do IRPJ e do IPI, pois o valor arrecadado dos mesmos compõem os fundos de participação de estados e municípios (FPE e FPM).  

Assim os especialistas avaliam essa instabilidade:

Quanta volatilidade é muita volatilidade na despesa pública? Não há respostas precisas, mas os parâmetros disponíveis sugerem que a alta volatilidade do gasto público que observamos na América Latina é causa de preocupação. Em condições plausíveis, poder-se-ia esperar que a despesa se alinhe com a renda permanente, que resulta numa volatilidade não muito maior do que as oscilações de renda e inflação.

No entanto, a volatilidade nos membros da OCDE não é muito mais alta do que a da taxa de crescimento. O desvio padrão de 15% da despesa pública - 4 vezes maior do que a do crescimento do PIB- seria excessivo. Também parece plausível pensar que essas variações extremas na despesa pública têm um efeito adverso na eficiência das políticas públicas (Galvin, Hausman, Perotti, Talvin, 1996: 11 ).

A RIGIDEZ DA DESPESA

Enquanto o Brasil e os países em desenvolvimento em geral têm problemas com a oscilação das receitas, que são fortemente vinculadas aos preços internacionais das matérias-primas, há forte rigidez da despesa.

As rigidezes se dão tanto pelo caráter irredutível da despesa (lado da despesa) quanto da vinculação de recursos a determinadas categorias (lado da receita).

Do ponto de vista do gasto com pessoal, principal despesa inflexível,o art. 169 da CF a LRF coloca um obstáculo de difícil transposição para a demissão de pessoal.

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.                                 

§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:

I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;             

II - exoneração dos servidores não estáveis

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.

§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.                   

Leia-se com atenção o § 3º: Para se poder demitir servidores estáveis, é necessário demitir todos os comissionados e não-estáveis. Essa restrição torna muito difícil tomar decisões de demissão sem graves prejuízos ao serviço público, pois, na maioria dos casos, há necessidade maior de servidores em estágio probatório.

Suponha-se que, numa determinada Secretaria de Estado ou em determinada área-meio, seja constatado que determinados servidores estáveis possam ser demitidos sem que haja problema para a qualidade do serviço público. Porém, eles somente serão demitidos caso todos os servidores em estágio probatório em todas as áreas sejam demitidos. Todos os professores substitutos e todas as turmas em treinamento das academias de polícia terão de ser dispensadas para que servidores estáveis sejam demitidos. Os problemas práticos impedem que se recorra à demissão para resolver situações de excesso de gasto com pessoal.

A penalidade do art. 23 § 3º da LRF (não receber transferências voluntárias e não realizar operações de crédito) é, de fato, raramente aplicada, devido aos custos políticos de fazê-lo.

O outro tipo de rigidez é aquela do lado da vinculação de receitas, resultante dos gastos mínimos constitucionais. A CF prevê gasto mínimo em educação de 18% para a União e 25% para estados e municípios. Em saúde, a União é obrigada a gastar 13,2% das receitas, os Estados-membros, 12% e os Municípios, 15%. No caso de estados e municípios, esses percentuais incluem tanto as receitas tributárias quanto as obtidas com as transferências compulsórias (FPE e FPM).

Dentro de grupos políticos de esquerda e de juristas mais comprometidos com as causas sociais há um fetichismo da vinculação. A precariedade no atendimento à educação e saúde é resolvida, segundo essa vertente de pensamento, com mais rigidez orçamentária, com o suposto objetivo de impedir que ajustes fiscais reduzam verbas destinadas a estas rúbricas e que seja imposto aos administradores que efetuam esses gastos mínimos.

Tanto que o artigo 35, III, da CF prevê que a não-aplicação de gastos mínimos em saúde e educação é hipótese de intervenção estadual nos Municípios. O artigo 34, VII, e, prevê a intervenção federal nos Estados-membros que não gastarem o mínimo de saúde. Note-se que, no caso da intervenção federal, não há previsão em relação a gastos com educação, ao contrário da intervenção estadual em Municípios.

Assim Pinto (2017) se pronuncia sobre o julgamento da ADI 5595, que versa sobre a redução de gastos mínimos vinculados do petróleo da EC 86/15:

O Plenário do STF é chamado agora a responder se a política pública de saúde reclama piso de gasto governamental que lhe permita buscar, por exemplo, a ampliação da cobertura vacinal e o acompanhamento permanente e pedagógico das famílias. Ou se podemos aceitar como válidas medidas que burlam contabilmente o dever de gasto governamental mínimo para nos empurrar, de vez, para um modelo que histórica e estruturalmente descuida do básico, para vender soluções ditas acessíveis na expectativa de tratar ou remediar a doença já instalada.

O SUS se inspira na trajetória de países como a Inglaterra, o Canadá e a França, onde o serviço público prima pela busca de resolutividade da atenção básica em cerca de 80% das demandas da população. Em tempos de tamanhas desigualdade e crise fiscal, não é racional — em um país tão pobre como o Brasil — caminharmos para um modelo como o norte-americano, onde a fronteira do gasto privado parece não encontrar limites, sobretudo ao se ocupar de medidas paliativas e recuperativas (Pinto, 2017).

Esse tipo de formas de pensar é bastante comum em discursos políticos de esquerda e em juristas alinhados com eles, incluindo professores respeitados na área do Direito Financeiro. A situação empírica de precariedade da educação e da saúde, fato notório, justificaria criar rigidezes orçamentárias e criar pisos de gastos. Os exemplos mais recentes foram os movimentos Saúde+10, pleiteando o gasto mínimo de 10% da receita bruta da União em saúde, e do aumento de gastos em educação para 10% do PIB.

O aumento da rigidez orçamentária dificulta ou inviabiliza o ajuste fiscal, impede medidas de redução do endividamento público, impede que sejam destinados recursos aos investimentos em infraestrutura (que, em alguns casos, inclusive reduziriam os gastos com saúde, como é o caso de saneamento básico) e volatiliza a continuidade dos serviços públicos, pois, num contexto de receitas oscilantes, os gastos sociais vinculados a ela também são oscilantes, agravando as situações de colapso.

Exemplo notório disto é a  situação caótica que se tornou o SUS no Rio de Janeiro.    

Outro aspecto do discurso que fetichiza a vinculação de receitas é a referência a exemplos de países desenvolvidos como exemplos a serem copiados. Todos os três países indicados por Pinto (2017) no texto supracitado têm renda per capita PPP pelo menos 2,7 vezes superior (caso da França, de US$ 38059,00, enquanto a do Brasil é de US$ 14024,00). A idéia subjacente é que seria possível, com algumas reformas, equacionar a precariedade dos serviços sociais. Nada mais irreal.

Embora seja necessário reconhecer as boas intenções desse discurso em relação à população desvalida, não é factível acreditar que se possa equacionar essas necessidades, que são reais e gritantes, quando os países que o fizeram têm rendas por habitante muito superiores.

Alguém realisticamente espera aumento significativo dos gastos sociais quando o resultado primário do governo central se encontra em -1,58% do PIB em fevereiro de 2018?

https://jus.com.br/artigos/65578/o-fundo-soberano-de-petroleo-de-ilhabela-um-exemplo-de-orcamento-contraciclico