LAS LEYES BÁSICAS Y EL MITO DE LA REVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL EN ISRAEL

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I. EVOLUCION CONSTITUCIONAL

El Estado de Israel tiene dentro de su tradición jurídica la influencia del imperio Otomano que permaneció en la región hasta 1917, como también del sistema legal Británico[i]. 

El 29 de noviembre de 1947 la Asamblea General de Naciones Unida tras la presentación del informe de la Comisión Especial para Palestina (UNSCOP) adopta la Resolución 181(II) o Plan de Partición, estableciendo un Estado árabe y un Estado judío, en unión económica y con la ciudad de Jerusalén bajo mandato internacional[ii].

La resolución 181 de las Naciones Unidas determinó la creación de dos Estados independientes con el compromiso de adoptar una constitución escrita.[iii] La resolución estipulaba el cumplimiento del Estado acorde con las obligaciones internacionales: la obligación de evitar el uso de la fuerza, la garantía de proteger los derechos contra la discriminación, protección de los derechos humanos, la libertad y educación.

Cuando se fundó el Estado de Israel la Declaración de Independencia contenía como objetivo principal establecer un Comité encargado de adoptar una Constitución a más tardar el 1 de octubre de 1948[iv]. Fue el primer documento constitucional donde se establecen los principios básicos del nuevo Estado, las ramas del poder público con total independencia y los valores constitucionales del mismo.

La Declaración de Independencia expresa que el Estado de Israel respeta los derechos básicos como: igualdad, libertad de religión, consciencia, justicia y paz[v]. Acepta el derecho de las minorías a practicar su religión de manera libre, el acceso a los lugares santos, la no discriminación por cuestión de nacionalidad. A su vez, reconoce la obligación del Estado de Israel a cumplir con las obligaciones internacionales y la incorporación de las mismas en el derecho interno.

Este documento fue de gran relevancia porque responde a la voluntad de la población, delimitando los principios y valores a seguir por el Estado. No obstante, no constituía en sí un documento de carácter constitucional. Tampoco de manera transitoria un instrumento de orden superior, sino que fue definido como un texto político con significado jurídico[vi] que hace referencia a losvalores judíos y democráticos[vii].

La Asamblea Constituyente encargada de preparar la Constitución no pudo conformarse porque Israel entró en guerra con los estados árabes: Siria, Líbano y Egipto. Sólo hasta 1949 se estableció un Consejo Provisional del Estado que funcionaría de manera interina como poder Ejecutivo y Legislativo hasta la elección de una Asamblea Constituyente[viii]. Después adoptó una ley que creó el Primer Parlamento (Primer Knesset)[ix] quien redactaría la futura constitución.

II. ARGUMENTOS EN CONTRA DE UNA CONSTITUCION

Se presentaron diversas justificaciones para no crear una constitución escrita. El Primer Ministro Ben Gurión pensaba que el Estado se estaba formando, por tanto, no había la suficiente representatividad de todos los judíos y de las minorías presentes en la región[x].

En otro sentido, el gobierno temía perder los poderes de emergencia que les facultaba para decidir la restricción o suspensión de las libertades individuales básicas en el momento que lo estimaran conveniente”[xi]debido a los problemas de seguridad que tenía el Estado[xii].

Otra de las razones para no crear una constitución fueron los enfrentamientos entre la población laica y religiosa[xiii]. En especial por la decisión de si el Estado tendría carácter religioso o laico, si el judaísmo sería la religión principal. Asimismo, la posibilidad de los judíos de todo el mundo de pertenecer al Estado sin necesidad de vivir en Israel. Los grupos religiosos rechazaron una constitución que fuera creada por los ciudadanos y no por las leyes de la Tora; en contraste con los grupos laicos que de plano rechazaron la soberanía divina[xiv].

La primera Knesset no consiguió que los grupos políticos se pusieran de acuerdo en una constitución que superara la política de Israel, por eso adoptó un documento llamado “Harari Resolución”. Ésta determinó la creación de distintos capítulos que en su conjunto conformarían una Constitución, pero no se determinó la fecha de creación de las leyes básicas, la supremacía normativa y la revisión constitucional o judicial[xv].

Como un obstáculo al consenso para la creación de una constitución, el  21 de Mayo de 1948 se declaró por el Knesset el Estado de Emergencia en Israel, dificultando una vez más la consolidación de una Carta de Derechos Humanos. El Estado de Emergencia continua vigente hasta la fecha, afectando el equilibrio existente entre la autoridad pública y la libertad individual. En estas circunstancias el poder ejecutivo y las autoridades de seguridad tienen amplios poderes para actuar, tomando medidas que en la mayoría de los casos son arbitrarias, contrarias a los derechos civiles, y disposiciones totalmente inaceptables en tiempos de paz[xvi].

                Ante esta situación de emergencia, la posición oficial del gobierno es que Israel se encuentra en una situación muy delicada, porque está en un conflicto permanente luchando contra el terrorismo, y por tanto, es difícil el respeto por los derechos humanos en su plenitud.

                El problema de un Estado de Emergencia permanente es que nos encontramos con un Estado que paulatinamente va restringiendo los derechos humanos de los ciudadanos, y por tanto, se va alejando de ser un Estado democrático porque prevalecen  siempre los intereses del Estado sobre los derechos de los ciudadanos.

III. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y SU PROTECCIÓN

Después de un amplio debate sobre la ausencia de una normativa constitucional que debió ser establecida posteriormente a la creación del Estado, se propuso la promulgación de los derechos humanos por capítulos tal como se había hecho hasta la fecha[xvii]. De manera que se promulgaron en Israel dos Leyes de protección de los derechos fundamentales: “Ley Básica Dignidad Humana y Libertad” y la “Ley Básica Libertad de Ocupación”.

Para que se puedan modificar estas dos leyes básicas tienen que contar con una mayoría parlamentaria, o ser derogadas a través de un procedimiento legislativo ordinario, siempre y cuando se haga un balance previo sobre la necesidad de cambio o supresión de las mismas por un interés general.

La ley Básica Dignidad Humana y Libertad,  tiene como función principal la protección de la dignidad de conformidad con los valores del Estado de Israel como Estado judío-Democrático. Es decir, donde se reconoce que “los derechos humanos fundamentales en Israel se basan en el reconocimiento del valor de la persona humana, la santidad de la vida humana y el principio de que toda persona es libre”.

Por consiguiente, esta ley protege de la violación de los derechos básicos de las personas, con una excepción prescrita en la misma: “There shall be no violation of rights under this Basic Laws excepto by a law befitting the values of the State of Israel, enacted for a proper purpose, and to an extent no greater than is requerid”[xviii]. 

El derecho a la Dignidad Humana se dejó de manera abierta a la interpretación de los tribunales israelíes, sin especificar cuáles serian los derechos a proteger. La Ley Dignidad Humana y Libertad, no la define específicamente y puede ser interpretada de manera más amplia, incluyendo otros derechos fundamentales que no han sido expresamente mencionados como: libertad de religión, consciencia, igualdad[xix].

Por otra parte, la Ley Libertad de Ocupación especifica que toda persona ciudadana o residente de Israel “tiene derecho a participar en cualquier ocupación, profesión u oficio”[xx]. La ley no puede ser modificada, suspendida o sujeta a condiciones en un Estado de Emergencia, con excepción de que sea transformada por medio de una ley orgánica aprobada por mayoría parlamentaria[xxi].

Por consiguiente, las dos Leyes Básicas que protegen los derechos fundamentales en Israel fueron creadas partiendo de la base de los valores judíos y los principios religiosos, por tanto, no tienen el carácter absoluto y pueden ser modificadas por otra ley de las mismas características, o por entrar en choque con los valores del Estado.  Estos derechos civiles hasta la fecha de su promulgación no estaban protegidos mediante una ley, sino que se tomaban de varias fuentes: la Declaración de Independencia de Israel, las leyes británicas, la costumbre internacional.

                Antes de 1992, la Declaración de Independencia del Estado de Israel se tenía en cuenta sólo como un documento de interpretación, después de la promulgación de las leyes básicas en materia de derechos humanos la situación cambió, en ambas leyes se hace referencia a esta Declaración. Se tiene en cuenta la base de los principios enunciados en la Declaración como un Estado judío y democrático.

                No existe una legislación que determine el conflicto entre una ley básica y una ley ordinaria aprobada después de la promulgación de la ley fundamental. En este sentido, el Tribunal Supremo de Israel (T.S.I) a través de su jurisprudencia le ha dado primacía a las leyes fundamentales sobre las leyes que vayan en contra de estas, declarando nulo sus efectos[xxii]. Sin embargo, esto no es suficiente y es necesaria una constitución que proteja a sus  ciudadanos en distintas situaciones, incluso en momentos de crisis nacional. En una democracia liberal los derechos humanos son absolutos e indivisibles. La vulneración de los derechos individuales no tiene excepciones, y en un sistema democrático el respeto de estos es esencial.

                                El T.S.I sostiene que en materia de protección de derechos fundamentales en Israel no existe ningún conflictoentre los valores del Estado de Israel como Estado judío y democrático. Su jurisprudencia habla sobre la igualdad para todos los ciudadanos sin distinción de raza, religión, nacionalidad, porque los mecanismos de protección de este derecho se derivan de los valores del Estado judío-democrático.

                Ahora bien, lo que no quedó claramente establecido fue el estatus que tendrían estas leyes básicas. Es decir, si prevalecen sobre la legislación ordinaria, tienen el mismo derecho normativo o son normas que fueron proclamadas en su conjunto con rango superior. Aunque las Leyes Básicas que protegen los derechos humanos no constituyen en si un documento constitucional en el concepto tradicional que lo define,  si contribuyen a un cambio jurídico en Israel, elevando algunos derechos a la categoría constitucional.

                Existen diferentes opiniones respecto a la superioridad de las leyes básicas  sobre las leyes ordinarias. La primera, es que no son superiores a una ley ordinaria a menos que se estipule en una cláusula lo contrario. Las leyes son aprobadas por una mayoría ordinaria, por tanto, no tienen la potestad para crear una normativa con rango constitucional. El otro argumento, es que las leyes básicas tienen carácter supra-constitucional porque son el resultado del consenso del knesset designada como Asamblea Constituyente con plenos derechos constitucionales[xxiii].

                Ahora bien, no son absolutas y pueden ser modificadas por una simple mayoría del parlamento. Las leyes básicas no tienen definición jurídica que las distinga de la  legislación básica. La discrecionalidad que tiene el parlamento a la hora de dirimir cuál derecho prevalece sobre otro en momentos de conflicto y choque entre estos, lo puede limitar el juez mediante la interpretación[xxiv].

                No obstante, ante esto cabe siempre la posibilidad que los derechos humanos sean vulnerados en respuesta a la superioridad de los valores judíos y los intereses estatales. Es el caso del estado de necesidad militar o por interés general, argumento esgrimido en las diferentes sentencias proferidas por el TSI en Israel[xxv]. Uno de los motivos principales por los cuales las leyes básicas no son de estricto cumplimiento, y sin excepciones, es la tradición jurídica que ha prevalecido en el Estado de Israel a través de los años. De un sistema legal sin constitución en el sentido formal, con amplio poder parlamentario y un gran peso de los grupos religiosos.

IV. LA REVOLUCION  CONSTITUCIONAL

                El sistema constitucional Israelí ha tenido una evolución porque los derechos humanos ya no se encuentran diseminados en las diferentes fuentes jurídicas de las que toma referencia el derecho israelí, sino que ahora están codificados en una carta de derechos. Por consiguiente, hay una “Evolución” en vez de una “Revolución”[xxvi].

                A partir de las Leyes Básicas de protección de los derechos humanos de Dignidad Humana y Libertad, como la de Libertad de Ocupación, se crea el concepto de "Revolución constitucional" lo que supone más un mito que una realidad.Estas leyes fundamentales dejan por fuera derechos humanos tales como: derecho a la educación, libertad de expresión, libertad religiosa, derecho a la intimidad, etc. La creación de las leyes básicas supone un cambio en el derecho constitucional israelí, pero aún falta por crear otras normas o una constitución que proteja los derechos que no se tuvieron en cuenta.

                El T.S.I somete a examen de constitucionalidad todos aquellos decretos, leyes u ordenanzas dictados por cualquier rama del poder ejecutivo que vaya en contraposición con las disposiciones de los derechos fundamentales protegidos en Israel a partir de 1992[xxvii]. Al no haberse constitucionalizado todos los derechos fundamentales, es importante el papel que puede desempeñar el T.S.I en el desarrollo de una jurisprudencia en torno a la protección de los derechos humanos, donde vaya incluyendo los que no están salvaguardados constitucionalmente por las leyes básicas. Puede hacer una interpretación de los derechos que modifique las restricciones y las excepciones a su cumplimiento cuando fueron creadas.

                El progreso constitucional en Israel se ha desarrollado a través del T.S.I, quien tiene una posición supra-constitucional a las leyes básicas a través de su jurisprudencia, ante la ausencia de una constitución que obligue al cumplimiento de dichas normas. Un caso muy nombrado y de especial relevancia en el desarrollo jurídico de Israel es el de Kol Ha’am[xxviii]. Por medio de este caso, el T.S.I subrayó la importancia por el respeto constitucional y el establecimiento del mismo.

                En Israel la definición de la democracia tiene contradicciones entre si, por un lado está el carácter judío del Estado, y por otro, su definición como democrático. Se pueden identificar dos objetivos principales ante la definición del Estado: el primero,  la noción de un Estado y la religión judía, y segundo, la situación de los que no son judíos. Ahora bien, lo que representan las leyes basicas de Israel son lo contrario. Los valores de la sociedad democrática y los derechos de estos están sujetos a la revisión del Estado.

                Los derechos humanos que han sido ratificados por el Estado o los que son parte de la costumbre internacional serán tenidos en cuenta, siempre y cuando no entren a chocar con los intereses del gobierno. De tal manera que cuando se vea un peligro inminente para el Estado, los derechos humanos serán postergados a favor de este, limitando la eficacia de las normas; algo que se ve claramente cuando los estados incurren en violaciones a los derechos humanos.

                Esta revolución ha tenido influencia en las cortes de Israel en especial el T.S.I donde posterior a la creación y promulgación de las leyes básicas hizo una interpetacion general de los derechos humanos. A través de sus diferentes sentencias desarrollo el concepto de cómo interpretar los mismos, para poder proteger aquellos que no estaban expresamente obligados y aquellos que son parte del derecho de Israel, pero que no constituyen un derecho fundamental.

                Se dice que a partir de la promulgación de las leyes básicas que protegen los derechos humanos se tiene en Israel una verdadera Carta constitucional, donde se dan prevalencia los derechos fundamentales. A partir de la promulgación de las leyes básicas los derechos gozan de un status jurídico superior, reflejados en un documento escrito[xxix].

                A si pues, el cambio que se presenta después de 1992 es la limitación del poder del Knesset como legislador, porque ahora las leyes tendrán que ser acorde con los preceptos de las Leyes Básicas. Lo cual convierte a Israel en una democracia constitucional, con un documento escrito de obligatorio cumplimiento[xxx]. 

                En consecuencia, a partir de 1992 el TSI actúa como una Corte Constitucional[xxxi], revisa los actos del Knesset, como también las actuaciones gubernamentales[xxxii]. A pesar de que no se determinó en las leyes básicas esta está potestad, con el paso del tiempo se ha visto una creciente intervención del mismo a restringir los actos contrarios a las normas fundamentales.

                A diferencia del pasado donde prevalecía el interés general sobre los derechos humanos, ahora han ido tomando relevancia sobre el poder estatal[xxxiii]. No obstante, aún queda un largo camino en el derecho constitucional de Israel hasta llegar a dar el paso de una democracia parlamentaria, a una democracia constitucional. Que se pueda ver reflejado en la división de poderes, la independencia judicial, el estado de derecho, y la protección de los derechos humanos por encima de cualquier normativa.

                En este sentido, Daphne Barak habla de la imagen del T.S.I dentro de la sociedad, en el desarrollo de la cultura  jurídica israelí y la creciente intervención en la vida política, buscando la justicia, imparcialidad y generando confianza pública[xxxiv]. No obstante, sostiene que las decisiones del T.S.I no modifican de forma sustancial el comportamiento político y por el contrario, su alcance de revisión judicial es un mito.

V. REVISION JUDICIAL DEL TRIBUNAL SUPREMO

                El T.S.I se ha atribuido la autonomía de la revisión judicial de la legislación, no se encuentra establecido dentro de las leyes básicas, y por tanto, no lo hará a menos que una norma sea contraria o incompatible con una ley básica.

                Sin embargo, esta potestad de revisión judicial es limitada porque no se deja claro qué hacer en caso de contradicción de una ley promulgada antes de las leyes básicas. La revisión judicial solo se hará a la legislación aprobada después de las leyes básicas. Un ejemplo de esto es el derecho a la protección de las minorías en Israel, que  no se encuentra estipulado dentro de las leyes promulgadas, dejando específicamente descrito que se regirá la normativa en consonancia con los valores de un Estado judío-democrático; pero que no es susceptible de revisión judicial.

                La revisión judicial de las leyes que son inconstitucionales no es suficiente, porque no todas las normas pasan a control constitucional por el T.S.I, por tanto, aquella normativa que no está codificada en las leyes fundamentales queda fuera de toda protección judicial. Siendo necesaria la creación de un documento escrito de carácter supraconstitucional donde se deje claro los valores y principios establecidos en Israel para la proteccion de los derechos fundamentales.

                La regla general ha sido que el T.S.I se abstiene de revisar la legislación del Knesset que viola el debido proceso de elaboración de las leyes. Aunque en teoría establece que tiene poder para invalidar la legislación contraria a las leyes básicas, en la práctica es diferente porque rechaza las peticiones en contra de los procedimientos legislativos defectuosos[xxxv]. No obstante, hace unos años dio un giro a esta constante en dos casos donde revisó el proceso legislativo[xxxvi] y reconoció dos nuevas causales de nulidad de una ley por una falla en el procedimiento legislativo.

                La ausencia de revisión judicial hizo que el T.S.I en determinados casos hiciera el análisis de la idoneidad de las normas dictadas por los distintos entes del gobierno contrarias al derecho. Pero que no es absoluta, porque el poder legislativo tiene la postestad de cambiar la decisión del T.S.I por medio de un acto legislativo restringiendo su capacidad de revisión[xxxvii].

                La  revisión judicial del T.S.I ante determinados actos contrarios con los valores humanos plasmado en la Declaración de Independencia del Estado, ha permitido la promoción e implementación de los derechos civiles en Israel[xxxviii]. Esta revisión se ha consolidado desde 1994 porque anterior a esto la protección era difusa, no existían unas leyes que protegieran esos derechos puesto que se hacía solo a través de los principios y los valores del Estado de Israel.[xxxix]

                Sin embargo, esto no es absoluto y tiene una excepción, la ley de la “libertad de ocupación” que puede ser cambiada por otra ley adoptada por una mayoría en el Knesset. Algo que genera una inseguridad jurídica porque puede ser modificada por un acuerdo político entre los diferentes grupos que representan el parlamento israelí[xl]. 

                El T.S.I lo que hizo fue centrarse en la dignidad humana como un derecho que abarca todos los demás, entendiendo que el derecho a la Dignidad Humana le otorga el derecho al ser humano a ser libre y de escoger como actuar.  La protección contra toda discriminación y el derecho a expresarse libremente[xli].

                Por otra parte, el T.S.I sostuvo que los valores del Estado de Israel son compartidos con el judaísmo y los valores democráticos. En consecuencia, el principio de un estado judío protector de los derechos humanos, debe ser interpretado de manera más extensa que permita un análisis global de los derechos humanos, y por tanto, una protección absoluta de los mismos. Siempre en armonía entre los valores del Estado y los principios democráticos, dando primacía a los últimos en consonancia con los acuerdos y normativa internacional de la cual Israel es parte.

VI. CONSIDERACIONES FINALES

                Israel ha vivido un importante avance constitucional después de la proclamación de las Leyes Básicas que protegen los derechos fundamentales: La ley básica Dignidad Humana y libertad, y la Ley básica Libertad de Ocupación, importantes para cualquier Estado democrático. Ahora bien, todavía quedan muchos derechos que no fueron tenidos en cuenta y no menos importantes en la lucha por la protección de los derechos civiles.

                No obstante, estas leyes básicas no representan en realidad un documento constitucional porque tienen una supremacía limitada dentro del sistema jurídico. Esa posición se ve reflejada en la “clausula de limitación” que tiene cada una de ellas donde permite en determinadas ocasiones no cumplir con sus disposiciones por el “interés general y los intereses del Estado judío”, sin que exista una obligación de controlar la legalidad de estas exenciones.

                Es necesaria la creación de una constitución que determine la separación del Estado y la religión en Israel, donde permita la plena protección de todas las minorías que son parte del Estado. El T.S.I tiene un papel muy limitado a la hora de proteger los derechos fundamentales y su poder de revisión judicial no se encuentra específicamente determinado en las leyes básicas; con lo cual, el alcance de la revisión judicial de la legislación que no va acorde con las Leyes Básicas es limitado.

[xli]  Müller, Johannes. Israel as a constitutional democracy? The “Constitutional Revolution” and the High Court of Justice in the political system of Israel, op. citp.22-26.

http://www.cognitiojuris.com/artigos/06/07.html